Las denominadas funciones jurisdiccionales de los órganos de la administración del Estado: Apreciaciones a partir de la STC de 26 de marzo de 2007
| Autor | Francisco Pinilla Rodríguez |
| Cargo | Abogado, Master en Derecho público (Universidad Carlos III de Madrid) |
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Nota de autor: para la lectura de este comentario téngase en consideración las siguientes abreviaturas: CPR= Constitución Política de la República de 1980; CTrib=Código Tributario; DO= Diario Oficial; DrSII= Director Regional del Servicio de Impuestos Internos; LBPA= Ley 19.880 de Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado (DO. 29.05.2003); LOCBGAE= Ley 18.575 Orgánica de Bases Generales de la Administración del Estado (DFLN°l-19653/2000, Ministerio Secretaria General de la Presidencia, fijatexto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, DO, 17.11.2001); SCS= Sentencia de la Corte Suprema; STC= Sentencia del Tribunal Constitucional. Trabajo recepcionado el 2 de diciembre de 2008, y aprobada su publicación el 20 de diciembre de 2008.
El Tribunal Constitucional haciendo uso de la atribución que le otorga la Constitución viene a declarar, por medio de la Sentencia de 26 de marzo de 20071, la derogación de oficio del art. 116 del Código Tributario (CTrib). Esta regla, se refiere a la facultad del Director del Servicio de Impuestos Internos (en adelante DrSII) de delegar su actividad decisoria a funcionarios del servicio en la calidad de juez tributario. Los argumentos utilizados por el Tribunal Constitucional para expulsar de nuestro ordenamiento tal precepto, merecen algunos juicios críticos, dentro de los que destaca la consideración de la naturaleza jurisdiccional del DrSII.
Para nuestro Tribunal Constitucional el DrSII constituye un servicio público que ejerce jurisdicción, lo cual, al estado actual del /'asadministrativismo contemporáneo puede causar ciertas desproporciones y, en un caso extremo, un regresivo reconocimiento a una forma de administrar incompatible con las funciones básicas del Estado, esto es, un reflejo de la concentración absoluta del poder público proveniente del antiguo régimen.
El Tribunal Constitucional no hace más que zanjar la discusión en cuanto a la naturaleza de la actividad que ejerce el DrSII, atribuyendo una función jurisdiccional a un órgano de la Administración y, junto a esto, asignarle todos los efectos jurídicos generales que ello produce. A nuestro juicio, y cómo se expondrá, la posición asumida por el Tribunal Constitucional es discutible, como también lo ha manifestado el voto disidente, inclinándose por la propia potestad administrativa decisoria que ejercen los servicios públicos y otros órganos de la Administración.
Así pues, el legislador ha dotado a órganos administrativos, en el ejercicio de sus potestades decisorias, de algunas herramientas jurídicas que desnaturalizan ambas posiciones (naturaleza jurisdiccional y actividad administrativa).
Salvando algunos elementos especiales que reviste nuestra "justicia tributaria" (entre ellos, la facultad delegatoria), los verdaderos efectos de instancia procesal que puede revestir el procedimiento administrativo por medio de la reclamación ante el superior jerárquico (DrSII), es aún presente y altera, como sostenemos, la relación de los órganos de la Administración con los Tribunales de justicia, como también garantías procesales. Por ello es que a nuestro entender, la actual y denominada figura de "juez tributario" no reúne el carácter de un verdadero órgano jurisdiccional, afirmación que intentaremos explicar en el contexto de la citada STC.
El objetivo de estas notas es, entonces, en primer lugar, exponerlos principales argumentos que el Tribunal Constitucional ha empleado en la citada Sentencia, para atribuir función jurisdiccional al procedimiento tributario en que es competente el DrSII, y que por defecto, justifica la derogación del art. 116 CTrib. En segundo lugar, nos dedicaremos a comentar las características y contradicciones que presenta el procedimiento ante el denominado juez tributario, lo cual nos condiciona a poner atención a su naturaleza de actividad administrativa, intentando reconducir tal figura en atención al actuar coherente de la Administración Pública y a la iniciativa legal, actualmente en discusión parlamentaria, destinada a crear una justicia tributaria acorde a las necesidades actuales de nuestro ordenamiento.
En la derogación de oficio declarada por el Tribunal Constitucional al precepto que contenía la facultad delegatoria de funciones decisorias del DrSII, el fundamento del sentenciador constitucional es que, la potestad resolutiva del DrSII constituye una función jurisdiccional y, porello, se integran principios generales que envuelven esta vital actividad que sostiene a nuestro Estado de Derecho. Debemos resaltar que éste argumento se ha estableciendo no solamente en la Sentencia que analizamos en esta ocasión, sino también en fallos dictados con anterioridad.
El propósito es identificar, los argumentos básicos en base a los cuales el Tribunal Constitucional comprende y postula la función jurisdiccional incompatible con la facultad delegatoria de la potestad decisoria del DrSII.
El primer argumento que el Tribunal Constitucional aborda para justificar la existencia de la función jurisdiccional del DrSII es la que se desprende del propio tenor del art. 115 CTrib (cons. 12°). Esta norma establece la competencia especial que el legislador le ha atribuido al DrSII para conocer de las reclamaciones y denuncias por infracciones tributarias en primera o única instancia, según proceda. Este precepto es el fundamento de referencia, de norma especial, que introduce directamente la función jurisdiccional al DrSII, lo que, en efecto, es una regla compleja en atención a la naturaleza del organismo sentenciador, órgano que, asimismo, concentra funciones propiamente administrativas dada la naturaleza servicial y desconcentrada del órgano administrativo.
No obstante, esta competencia para conocer de la reclamación administrativa ante el superior jerárquico es categórica, pues no admitiría un cuestionamiento en la aplicación del procedimiento administrativo. Lo que si podría admitirse como cuestionamiento al sistema, es la disyuntiva que genera en nuestro actual sistema procesal, que la decisión de un órgano administrativo constituya, en sus efectos procesales, una instancia. Esto, por su parte, es una contradicción dentro del propio contencioso-administrativo inorgánico, vigente en nuestro país.
El Tribunal Constitucional centra su razonamiento de atribuciónjurisdiccional al DrSII por medio de una somera comparación entre las características generales de la potestad decisoria del DrSII y el concepto de jurisdicción que ha asumido la jurisprudencia2. En efecto, el encuadre se produce en lo relativo a los alcances funcionales del concepto de jurisdicción y las "formas jurisdiccionales" que el propio legislador ha introducido en el procedimiento tributario, a saber: su carácter de instancia y el efecto de la sentencia o resolución definitiva.
En cuanto al concepto de jurisdicción asumido y empleado por Tribunal Constitucional, observamos que el sentenciador no reconoce el aspecto orgánico que dirige tal concepto, en consideración a las características del órgano llamado a ejercer la jurisdicción radicada en los tribunales. Este aspecto implícitamente descartado es, sin duda, la principal problemática que genera el reconocimiento de funciones jurisdiccionales al DrSII, pues, el Tribunal Constitucional no valora los elementos básicos atinentes a la imparcialidad y a la controversia entre partes que debe dirimir el propio Tribunal. Por el contrario, el sentenciador constitucional sintetiza un argumento que ya ha tenido una apoyatura en otras fuentes, tales como, sentencias de la propia Corte Suprema3 y en otros antecedentes mediatos4.
No obstante lo anterior, apreciamos que el peso del argumento y concepto jurisdiccional del Tribunal Constitucional, se asienta en los efectos propios de la función que ejerce el DrSII y en su vinculación procesal de instancia frente a los tribunales ordinarios. Es decir, por sus efectos, el DrSII ejerce una jurisdicción especial que se sustenta aún más por el antedicho carácter de instancia que, en el orden procesal integra tal conocimiento y decisión.
Otro argumento base de la STC que comentamos, es la asimilación que se efectúa en torno a que los tribunales...
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