Densificacion y estratificacion social en Bogota: distribucion sesgada de la inversion privada.
| Autor | Yunda, Juan G. |
RESUMEN | Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por su segregacion social y desajuste espacial. No obstante, pocos estudios analizan como se reproducen estos fenomenos a traves de la politica publica. En Colombia se implemento un sistema denominado "estratificacion socioeconomica", basado en las caracteristicas fisicas de las viviendas y su entorno inmediato, cuyo objetivo fue facilitar la ejecucion de subsidios cruzados para el pago de servicios publicos. Sin embargo, ha sido asimilado por parte de la poblacion como indicador de ingreso y reconocimiento social. Si bien existen estudios socioeconomicos que indican las deficiencias del sistema de estratificacion senalado, no hay muchos que exploren su impacto en el desarrollo urbano. En el caso de Bogota, el analisis que aqui se presenta, realizado con metodos mixtos y que incluye datos de licencias de construccion y entrevistas, encontro que los patrones geograficos de densificacion de la ciudad estuvieron determinados por la estratificacion mas que por los objetivos planteados en el Plan de Ordenamiento Territorial.
PALABRAS CLAVE | concentracion espacial, segregacion, urbanismo.
ABSTRACT | Latin American cities are known for their patterns of social segregation and spatial mismatch. However, few studies have analyzed how public policy may reproduce these patterns. Authorities implemented in Colombia a system of so-called Socio-Economic Stratification, based on the physical characteristics of the houses and their urban environment. Tins system aimed to facilitate the distribution of cross subsidies for the payment of utility bills. However, the public has assimilated stratification as an indicator of income and social recognition. Although there are sociological and economic studies that indicate how stratification has deficiencies, few studies explore its impact on urban development. By using mixed methods and including data about building permits and interviews, for the case of Bogota, this analysis found that the stratification indicator determined the geographic patterns of densification of the city, rather than the objectives portrayed in the Comprehensive Plan.
KEYWORDS | spatial concentration, segregation, urbanism.
Introduccion
Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por una profunda segregacion socioespacial. Esta conformacion se hace evidente en las diferencias en la morfologia urbana, en las tipologias de vivienda y en la distribucion geografica de los nodos comerciales y de empleo. Mientras los grupos de alto ingreso habitan en lugares urbanizados formalmente, donde cuentan con suficientes calles, parques, plazoletas y servicios publicos; los sectores de bajo ingreso lo hacen en lugares urbanizados informalmente, sin redes de circulacion ni espacio publico suficiente, ademas de estar ubicados frecuentemente en areas bajo amenaza de inundaciones o deslizamientos de tierra. En las zonas de alto ingreso, las viviendas fueron construidas con estandares arquitectonicos y urbanisticos que permiten una suficiente iluminacion, ventilacion y oferta de estacionamientos. Contrariamente, los grupos de bajo ingreso habitan en viviendas autoconstruidas, o desarrolladas con muy bajos estandares de construccion, frecuentemente oscuras y poco ventiladas en sus espacios internos, ademas de vulnerables ante incendios y movimientos sismicos. Finalmente, las zonas de alto ingreso en las ciudades latinoamericanas estan frecuentemente localizadas en areas cercanas o bien conectadas a los centros de empleo, educativos y de servicios de mayor calidad, mientras los grupos de bajo ingreso tienen que localizarse en areas perifericas donde tienen mayores costos en dinero y tiempo para acceder a las oportunidades economicas. La persistencia de estos patrones de segregacion socioespacial es importante debido a que la excesiva localizacion centralizada de la poblacion de alto ingreso--y, por ende, de las actividades economicas en el sector terciario--ha encarecido la vivienda conectada a los distritos de negocios e impedido el acceso a nuevas oportunidades economicas para la poblacion de mas bajo ingreso (Guzman, Oviedo & Bocarejo, 2017; Suarez & Delgado, 2009; Suarez-Lastra & Delgado-Campos, 2007). Se trata de un fenomeno llamado en la literatura inglesa spatial mismatch, o "desajuste espacial" (Kain, 1968).
Estas diferencias han sido ya muy discutidas en la literatura. Sin embargo, pocos estudios han explorado como los discursos de planeacion y las normas urbanisticas contribuyen a perpetuarlas. En este campo, son pioneros para el caso colombiano los trabajos de Blanco (2012) y Koch (2015). Por un lado, Blanco propone, analizando la historia de la normativa urbana de Bogota, que las diferencias socioespaciales son resultado de la reduccion de todos los discursos de planificacion a uno solo, que el llama land entrepreneurialism o "emprendimiento basado en la tierra". De acuerdo con Blanco, este discurso busca sacar el mayor provecho privado de la propiedad de la tierra, por encima de cualquier criterio tecnico o de equidad social promovido por el sector publico. De esta manera, un propietario de tierra busca construir en su predio, legal o ilegalmente, la mayor cantidad de espacio posible, tanto horizontal como verticalmente, para generar tambien la mayor cantidad de ingreso posible. Esta construccion intensiva ejerce una gran presion sobre el espacio y servicios publicos: mayor cantidad de habitantes presiona por calles, parques y plazas mas grandes, e igualmente por una mayor capacidad del acueducto, alcantarillado, redes electricas y recoleccion de basura. Los costos de ampliacion de esta infraestructura --o de su construccion, cuando no existe--son en mayor medida asumidos por el sector publico. En la practica, entonces, se promueve la privatizacion de los beneficios de los mercados de la tierra, con una socializacion de sus costos. Blanco explica tambien como frecuentemente las normas urbanisticas privilegian ese sistema. Es lo que ocurre en Bogota a traves del sistema de estratificacion socioeconomica--que sera explicado con mayor profundidad mas adelante-, el cual, a pesar de no ser una politica de planeacion, dicta normas diferenciadas de urbanismo generando un mercado segmentado de vivienda que limita la oferta y la competencia. Eventualmente, como indica Blanco (2012), estas practicas desarrollan un mercado de alto costo y baja calidad, cautivo por monopolios formales e informales de actores dentro del sector privado (p. 30).
Mientras Blanco explica el discurso de planeacion tras los procesos de segregacion socioespacial, Koch se enfoca en como el sector privado influencia la morfologia a traves de las normas urbanisticas. Utiliza para ello el caso de la ciudad costera de Barranquilla, en su proceso de formulacion del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del ano 2000. Koch encuentra que una importante compania del pais, propietaria de tierra en la periferia de la ciudad, incidio de manera significativa en el proceso de formulacion del plan. Esa compania logro que las normas urbanisticas impidieran la localizacion de viviendas de bajo costo en terrenos de su propiedad y privilegiaran el uso de automovil, con el fin de destinar esos predios a desarrollos inmobiliarios para "poblacion de estrato alto", multiplicando el valor de esa tierra sin urbanizar. Ello se efectuo a traves de profesionales en planeacion que, en corto tiempo, pasaban de prestar servicios en la empresa inmobiliaria de la compania, a hacerlo para la municipalidad. Esta "puerta giratoria" facilito el desarrollo de conjuntos de vivienda cerrados de alta densidad, sin estandares de conectividad peatonal, requerimientos de generacion de vivienda de interes social, o participacion ciudadana. Segun Koch, procesos como el senalado promueven una forma urbana cerrada y segregada que beneficia en mayor medida a los grupos de alto ingreso, y que es frecuente en las ciudades en paises en vias de desarrollo. Koch llama a este tipo de urbanismo arranged urbanism, o "urbanismo arreglado".
Inspirado en el trabajo de Blanco y Koch, el presente estudio tiene como objetivo principal comprobar la influencia del sistema de estratificacion socioeconomica colombiano en el desarrollo urbano segregado de la ciudad de Bogota en los ultimos anos. Para esto, se conto con recientes fuentes de informacion tanto cuantitativa como cualitativa, que incluyen una base de datos de licencias de construccion, documentos de planeacion--como diferentes planes directores y el POT vigente de la ciudad--y entrevistas a actores del desarrollo urbano de la ciudad, tanto del sector publico como del privado. De esta manera, los objetivos especificos de este trabajo son:
* Analizar en profundidad el sistema de estratificacion socioeconomica vigente en Bogota, su evolucion y las criticas que se le hacen.
* Establecer si los patrones de segregacion social identificados por la politica de estratificacion socioeconomica a finales del siglo XX siguen vigentes en la ciudad.
* Evaluar el rol del sistema de estratificacion socioeconomica en las leyes urbanisticas y de ordenamiento territorial en la ciudad.
* Determinar, a traves de la base de datos de licencias de construccion, la distribucion de la actividad constructora en edificaciones para usos residenciales y no residenciales a traves de los diferentes estratos socioeconomicos.
* Explorar como la norma urbanistica local facilita la influencia del sistema de estratificacion socioeconomica en el desarrollo urbano de la ciudad.
Origenes y diseno de la politica de estratificacion socioeconomica en Colombia
En Colombia, la politica publica de estratificacion socioeconomica tiene sus origenes en la estructura urbana desigual de las ciudades. Esta disposicion se caracteriza por las grandes diferencias morfologicas entre la ciudad de origen formal que se levanto siguiendo normas de urbanismo, y los asentamientos informales que se construyeron sin normas o siguiendo normas...
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