?Derecho a la vivienda o la propiedad privada? De la politica publica a la informalidad urana en el Area Metropolitana de Lima (1996-2015).
| Autor | Torres, Diana |
| Cargo | DOSSIER: DERECHO A LA CIUDAD |
RESUMEN | Como consecuencia de la politica de titulacion masiva ejecutada por el gobierno peruano desde 1996, miles de peruanos se han convertido en propietarios individuales de la tierra, pero la obtencion de la titularidad no ha avanzado simultaneamente con la obtencion de la habitabilidad urbana. Se presenta un estudio de caso de los barrios resultantes de esta forma de produccion de suelo urbano en el Area Metropolitana de Lima, poniendo en evidencia que la organizacion social es la que se encarga de lograr la consolidacion urbana, sustituyendo la funcion del Estado en esta area. Se concluye que la politica ha inducido en las organizaciones sociales la valoracion del bien privado por sobre la lucha colectiva en la construccion del habitat urbano, lucha que se ve no solo obturada, sino tambien detenida. Esta situacion es reforzada constantemente por las instituciones estatales y los efectos de la restructuracion economica del pais.
PALABRAS CLAVE | periferia urbana, asentamientos humanos, politica urbana.
ABSTRACT | As a consequence of the massive titling policy implemented by the Peruvian government from 1996, thousands of citizens have become individual landowners; but this legal ownership has not improved the minimum habitability in urban settlements. We present a case study on the neighborhoods resulting from this mode of land production in the Metropolitan Area of Lima, proving that social organization is the one actually in charge of achieving urban consolidation, replacing the role of the State. It is concluded that this policy has induced in social organizations, the valuation of the private good over the collective struggle for the construction of the urban habitat, which is not only blocked, but also stopped. This situation is constantly reinforced by state institutions and the effects of economic restructuring.
KEYWORDS | urban periphery, human settlements, urban policy.
Introduccion
Iniciado el nuevo milenio, y debido a la intensa propagacion de la informalidad y pobreza urbana en Latinoamerica--y, en general, en el Sur Global--, nuevas investigaciones sobre la vivienda y la urbanizacion plantean que los asentamientos informales son un modo generalizado de urbanizacion metropolitana y no solo la excepcion a la logica de la planificacion tradicional. En el caso peruano, el pais ha tenido un crecimiento economico sostenido en la ultima decada, dejando su condicion de pais pobre. En Lima, la reduccion de la pobreza se ha visto reflejada en la emergencia de una nueva clase media. Sin embargo, esta exaltacion de la economia en ascenso no se condice con la realidad de la produccion del suelo urbano y sus condiciones en terminos de calidad de vivienda, infraestructura, equipamiento y espacio publico, por citar algunos aspectos basicos.
La informalidad urbana en Lima, y en el Peru, es un fenomeno que tiene larga data, y que influencio el desarrollo del debate academico y politico sobre la informalidad urbana desde 1961. Ese ano el Estado promulgo la Ley de Barrios Marginales, reconociendo la existencia de asentamientos informales y la importancia de su legalizacion. Fue una normativa pionera en Latinoamerica. Siempre con enfasis en Lima, comenzo un proceso de saneamiento fisico y legal. A partir de 1968 se modifico la mencionada ley y se privilegio la seguridad de la tenencia juridica por sobre la provision de servicios basicos e infraestructura, debido a los altos costos que esta ultima representaba para el Estado. Tal situacion se mantuvo en la decada de 1980, cuando el pais sufrio una profunda crisis economica por la hiperinflacion y una crisis social debido a los conflictos armados internos generados por Sendero Luminoso.
En 1990, Alberto Fujimori asumio el gobierno y realizo reformas radicales, principalmente economicas, lo que se tradujo en el incremento de la pobreza e indigencia y la profundizacion de la inequidad social y economica, amplificando asi el fenomeno de la informalidad urbana en el pais, y en especial en Lima. Se eliminaron, ademas, todas las politicas de planificacion urbana y de vivienda (Calderon, 2016). Fujimori, bajo el asesoramiento intelectual de Hernando de Soto y el financiamiento del Banco Mundial, creo en 1996 la Comision Nacional de Formalizacion de la Propiedad Informal (Cofopri), presentandola como el organismo que cambiaria el paradigma de la informalidad urbana en el Peru y contribuiria a erradicar la pobreza. Sin embargo, sus funciones continuaron acotadas a la entrega de titulos de dominio, y se omitio el acceso a la vivienda y la habilitacion urbana. Desde entonces, el fenomeno de la informalidad urbana se ha agudizado y convertido en el principal modo de crecimiento de la ciudad, configurando un espacio urbano de distintos niveles de consolidacion e integracion a la estructura urbana de la ciudad formal. En la actualidad, el 54% del Area Metropolitana de Lima (aml) esta ocupada por asentamientos informales (Torres, 2016), conocidos en el Peru como asentamientos humanos (AAHH). Segun el ultimo censo oficial (2007), (1) en estas zonas vive el 49% de la poblacion de Lima.
Investigadores nacionales y extranjeros han publicado numerosos estudios que demuestran el fracaso de la Cofopri en terminos de incorporar la poblacion al mercado economico formal a traves de creditos hipotecarios, tal como planteaba inicialmente Hernando de Soto. Asimismo, se senala que ha contribuido al incremento del trafico de tierras, por la simplificacion de tramites en la obtencion de titulos de dominio. Pero poco se ha estudiado respecto de la relacion entre la produccion social de suelo urbano informal y los actores que se disputan el poder dentro del mismo. En esa linea tematica, mediante un estudio de casos, este articulo investiga que efectos ha tenido la Politica Nacional de Formalizacion (PNF, ejecutada por la Cofopri) sobre la organizacion social. Catastrados individualmente, miles de residentes se han convertido en propietarios individuales de la tierra, pero la obtencion de la titularidad no ha avanzado simultaneamente con el logro de habitabilidad urbana.
En las siguientes secciones se presentara el debate teorico sobre la informalidad urbana, su relacion con el rol del Estado frente al habitat popular, y el capital social en terminos de organizacion social en un contexto neoliberal. Seguidamente se presentan los casos de estudio y se discuten los resultados bajo tres tematicas: la produccion del espacio urbano en el aml, las consecuencias de la PNF y el rol de la organizacion social como promotor urbano. Finalmente, se concluye comentando los principales hallazgos y las implicancias para las politicas urbanas.
Aproximaciones teoricas
Brenner y Schmid (2014) sostienen, en el campo del desarrollo urbano extendido y cada vez mas universal, que "las aglomeraciones se forman, expanden, contraen y transforman de manera continua, pero siempre a traves de densas redes de relaciones con otros lugares, territorios y escalas, incluidos los ambitos tradicionalmente clasificados como ajenos a la condicion urbana" (p. 61). En el Sur Global, esta tendencia esta claramente ejemplificada en el fenomeno de la informalidad urbana, entendida en todas sus dimensiones como un modo de urbanizacion que la planificacion urbana debiera tratar de resolver a distintas escalas de gestion y de replantearse sus dilemas practicos (Porter, 2011), pues remece las bases epistemologicas de la planificacion.
Roy y Alsayyad (2004) presentan una compilacion de ensayos sobre la informalidad urbana asociada a los asentamientos humanos en diferentes geografias (Medio Oriente, Africa, Latinoamerica y el Sudeste Asiatico), como un modo generalizado de urbanizacion metropolitana y no como una excepcion a la logica de la planificacion. Sus contribuciones revelan que los asentamientos informales dejaron de ser un dominio exclusivo de los pobres urbanos, y que se han convertido en una importante zona de operaciones para la clase media--e incluso para elites transnacionales--, que genera nuevas formas de poder social y politico para el uso del espacio. Argumentan tambien que la informalidad urbana ha devenido "un modo de vida" en un contexto neoliberal, pues la diferencia ya no esta entre la formalidad y la informalidad, sino en la diferenciacion y variedad de formas que existen dentro de la informalidad, lo cual delimita los diferentes tipos de acumulacion dependiendo del grupo poblacional que genere esta informalidad. La cuestion, entonces, es que, en la actualidad, la informalidad urbana se reproduce en medio de un complejo sistema de "intereses de propiedad" existentes. Por lo tanto, el enfoque de la seguridad de la tenencia validado por los derechos de la propiedad individual, que era el fin ultimo de los programas de formalizacion en los sectores informales, se ha traducido "en el derecho de participar en los mercados inmobiliarios" (Roy, 2005, p .152).
La informalidad urbana se vuelve compatible con mercados de suelos, pues ambas modalidades coexisten geograficamente formando una estructura interdependiente, generando lo que en Latinoamerica se conoce genericamente como "mafia de tierras". Fernandes (2008) explica que, en terminos relativos, "los habitantes de asentamientos informales pagan precios absurdos para vivir en condiciones extremadamente precarias. Se ha creado toda una industria alrededor de la produccion informal de la ciudad, que no se relaciona unicamente con el aumento de la pobreza" (p. 29). La reglamentacion urbana, el regimen juridico-legal y la planificacion urbana de las ciudades operan de modo excluyente. La negacion de esta realidad la exacerba. Jaramillo (2008) propone que, ademas de estos costos monetarios (respecto a infraestructura, abastecimiento de agua, etcetera), muy altos para los pobres, existen costos no monetarios, como la seguridad personal y la agilizacion de tramites de obtencion del terreno, que son los que compensan los costos monetarios que los residentes estan...
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