Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente **.
| Autor | Boisier, Sergio |
Resumen
Este artículo revisa algunos aspectos vinculados a la descentralización en América Latina, desde un enfoque conceptual mas que empírico. Una primera sección observa la ambigüedad del concepto de descentralización, a menudo confundido con desconcentración y/o deslocalización. Una segunda sección sostiene que el centralismo es, en América Latina, un fenómeno "dependiente de la trayectoria", muy ligado a la cultura de nuestros países. Una tercera sección comenta la dinánica de la descentralización en la actualidad, asociándola a cuatro fuerzas: la Revolución Científica y Tecnológica, la reforma del Estado, las demandas de la sociedad civil y las tendencias privatizadoras del neo-liberalismo. La cuarta sección discurre acerca de la necesidad de estructurar un nuevo cuerpo cognitivo para osar con eficacia los espacios abiertos por el proceso descentralizador en el fomento del crecimiento y del desarrollo en el territorio. La quinta y última sección previene acerca de la necesidad de modernizar la gestión social del territorio sin volver a caer en el iluminismo racionalista de los '60.
Palabras clave: descentralización, desconcentración, sociedad civil, desarrollo, territorio, Estado, conocimiento.
Abstract
This article offers a review of some decentralization related topics in Latín America, using a more conceptual than empirical approach. In the first section, the ambiguity of the concept of decentralization, often confused with desconcentration and/or delocalization, is described. The second section argues that centralism in Latin America is a path dependent phenomenon, very related to our countries culture. The third section comments current decentralization dynamics, linking them to four forces: Scientific and Technological Revolution, State reform, civil society demands and neoliberalism privatization trends. The fourth section discuss the need of structurating a new cognitive corp, in order to use efficiendy the spaces opened by decentralization process, improving territorial growth and development. The last section claims that the modernization of racial management of the territory must avoid 60s' rationalist enlightenment.
Keywords: Descentralization, civil society development, territiory, State, knowledge.
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Creo que la extrema centralización del poder político acaba por debilitar a la sociedad y, a la larga, al propio gobierno. Pero no niego que una fuerza social centralizada esté capacitada para ejecutar fácilmente, en tiempos y lugares dados, grandes empresas.
Alexis de Tocqueville, "La democracia en América".
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La ambigüedad intrínseca de la descentralización
Es muy certera la reflexión del abogado, diplomático y político francés del siglo XIX, a quien muchos consideran el padre de la descentralización occidental, si se entiende que el par centralización/descentralización no configura un par estrictamente dicotómico, sino más bien uno en el cual sus polos representan los extremos de un arco de situaciones en que cada posible punto intermedio es una combinación de ellos que responde a un determinado contexto histórico, y que es funcional a ese contexto y no a otros. Como lo afirma Work (2001), "la descentralización no es una alternativa a la centralización" (30).
Si se comparte la afirmación anterior se daría un gran paso hacia la desmitificación del proyecto descentralizador: ni pensamiento voluntarista como se suele calificarlo desde una izquierda anclada en d pasado, ni deus ex machina de la democracia y del desarrollo, como se le presenta desde el otro extremo ideológico, La combinación o proporción áurea de centralización y descentralización depende del alcance del siempre cambiante contrato social entre el Estado y la sociedad civil, contrato social, dígase de paso, extremadamente feble en América Latina, por debilidad congénita de uno de los firmantes, la sociedad civil.
La descentralización es un concepto tanto teleológico como instrumental. Es fin y medio simultáneamente y ello ha contribuido a un cierto nivel de confusión conceptual en el debate descentralizador (Boisier, 1991).
En particular, y bajo el frondoso árbol político del liberalismo, específicamente en la corriente ideológica originada en la matriz doctrinaria del humanismo cristiano (del "catolicismo sedal", como se le denominaba décadas atrás), la descentralización societal representa la aplicación en la práctica del principio político de subsidiaridad, de acuerdo al cual cada organización social es competente para intervenir sobre su propio ámbito (funcional o territorial), transfiriendo "hacia arriba" sólo aquello que d bien común o la tecnología establezca como responsabilidad del ente mayor. Entiéndase, en este marco, la subsidiaridad como indisolublemente apareada con el principio moral de solidaridad, también tanto en el plano funcional como territorial. La subsidiaridad envuelve el reconocimiento del ser humano como persona humana en su doble condición de individualidad y sociabilidad, es decir, como sujeto de su propio destino logrado siempre en asociación con otros; se es persona humana sólo entre personas humanas. La solidaridad, a su turno, es una expresión práctica del amor, en el amplio sentido en que Humberto Maturana emplea este concepto, basado en el reconocimiento, entendimiento y cooperación con "el otro".
El entender la descentralización tanto como una cuestión instrumental así como finalista permite explicar su carácter inasible, su conversión en bandera de gobierno (que privilegia su dimensión instrumental) como de oposición (privilegiando su dimensión finalista), rara vez aceptada en su dualidad (medio y fin al mismo tiempo).
En verdad la descentralización, por lo menos entre nosotros en América Latina, se presenta como un concepto de elevada ambigüedad cotidiana, ya que es frecuente que se hable indistintamente de descentralización o de desconcentración; incluso a veces se confunde la mera deslocalización (el cambio de ubicación geográfica de un ente) con la descentralización, tal como se podía apreciar en Chile en relación al traslado del Congreso Nacional desde Santiago a Valparaíso.
Debe ser claro que aun cuando los procesos de desconcentración y descentralización se encuentren frecuentemente en un mismo continuo, el primero de ellos alude a una cesión de capacidad de decisión desde un nivel jerárquico dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratándose en consecuencia de una cuestión interna que no requiere sino la voluntad del nivel jerárquico superior; el segundo, la descentralización, supone la creación de un ente distinto de aquél del cual se va a transferir capacidad decisoria, y ello a su vez supone la concesión de personalidad jurídica propia, de recursos y de normas propias de funcionamiento.
Puede agregarse todavía, ya en el terreno propio de procesos de descentralización, que éstos pueden dar origen a tres modalidades "puras" de descentralización: (a) funcional, cuando se crea un ente con personalidad jurídica, normas y presupuesto propio, estando su accionar limitado a una función, actividad o sector (por ejemplo, una empresa pública generadora de energía eléctrica); (b) territorial, cuando se crea un ente con las características señaladas, de alcance multisectorial, pero cuya actuación se restringe a un espacio político/administrativo definido (por ejemplo, un gobierno regional); y (c) política, cuando cumplidos los requisitos básicos, la generación del ente deriva de procesos electorales populares, secretos e informados, como puede ser, por ejemplo, un Municipio. De mayor interés en esta ocasión resulta, referirse a las modalidades "mixtas" que se pueden concebir al combinar por pares las tres anteriores, y de entre ellas la combinación de una descentralización simultáneamente territorial y política (un gobierno regional electo) es la de máximo interés, siendo al mismo tiempo una sentida aspiración en los países de régimen político unitario. Por cierto, clasificaciones como la anterior son casi tantas como autores (Cheema & Rondinelli, 1983; Finot, 2001, entre otros).
Otra cuestión, a mi juicio de la mayor importancia conceptual, es la siguiente. En gran parte del debate cotidiano la descentralización es entendida fundamentalmente como una reforma de la administración pública, lo que en verdad en la práctica vendrá a ser simplemente una desconcentración, incluso territorial, del aparato techo-burocrático de gobierno; en otros casos la discusión sube de nivel y se interpreta la descentralización como una reforma del Estado, envolviendo en este caso un cambio estructural en la articulación del Estado con la sociedad civil y en la distribución espacial del poder, como lo fue en su momento, la puesta en práctica de la Ley Orgánica de Gobierno y Administración Regional de Chile (LOCGAR 19.175 de 1992); pocas veces el debate alcanza el verdadero nivel en que hay que plantear esta cuestión, es decir, como un cambio estructural societal, que como tal involucra a todo el tejido político y social de una nación, un nuevo contrato social. De nuevo, Work (2001) dice: "La descentralización es mucho más que una reforma del sector público, de la administración o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores societales, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil" (30).
En los dos casos últimos es data la naturaleza política de la descentralización, ya que se trata de una modificación en el patrón de distribución del poder, el recurso colectivo por antonomasia. Por ello tiene razón el constitucionalista venezolano Brewer-Carías (1998) al sostener con energía el carácter político del proceso, saliendo al paso de quienes, por distintas razones, ven sólo la dimensión administrativa. Parte de este problema se explica porque en algunos casos son las propias leyes fundamentales las que en su articulado hablan de regímenes unitarios con descentralización administrativa que la ley regulará, como sucede precisamente en la...
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