Descentralización y subsidiariedad en la época de la globalización
| Autor | Jorge Tapia Valdés |
| Cargo | Decano de la Escuela de Derecho, Universidad Arturo Prat, Iquique |
| Páginas | 99-111 |
- Artículo recibido el 21 de septiembre de 2003. Aceptado por el Comité Editorial el 24 de octubre de 2003. Correo electrónico: jorge.tapia@unap.cl
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1.1. El concepto de subsidiariedad es perfectamente conocido para los juristas en sus significados no doctrinales o ideológicos, sino técnico legislativos. Tanto en Derecho Procesal o Penal, como en Derecho Administrativo o Derecho Económico, voces como "subsidio", "subsidiariamente" o "en subsidio" aparecen de modo frecuente y común en algunos de sus tres más habituales significados. El vocablo puede referirse, primero, a la entrega, generalmente por el Estado, de ayuda en dinero, bienes materiales u otros beneficios, como exenciones o devoluciones de impuestos, tasas y cargas equivalentes; en segundo término, a la acción que algún órgano, autoridad o persona ejecuta en lugar del principal responsable y obligado, Page 100 y en tercer término, a la condición, actividad o decisión de carácter suplementario, auxiliar o dependiente con respecto a otra principal, como en la idea de "empresa subsidiaria" o similar1. Aunque probablemente la segunda de estas acepciones se acerque al significado del principio de subsidiariedad, sigue siendo metodológicamente útil distinguir entre el sentido técnico jurídico tradicional de "subsidiariedad" y su significado ius filosófico. Dicho de otro modo, hay una importante diferencia entre "empresa subsidiaria" y "Estado subsidiario" de la que la técnica legislativa no puede dar explicación suficiente.
Aunque el concepto ha sido tildado de ambivalente2, la definición en abstracto del principio de subsidiariedad no presenta dificultades. Se trata de un principio rector de carácter organizacional y de naturaleza política y jurídica que se aplica a la distribución de competencias entre el Estado y los grupos intermedios y que se resuelve en la afirmación esencial de que el Estado no debe intervenir en las actividades que son de la competencia de los grupos intermedios, a menos que por inexistencia o deficiencia de la acción de tales grupos y en subsidio de la misma, el Estado deba intervenir por convenir al interés general y al Bien Común.
Como vemos, se trata de un principio de origen filosófico y raíces históricas y axiológicas, que pasa a adquirir por necesidad lógica carácter y existencia jurídicas tanto en lo que se refiere a la distribución como al ejercicio de competencias dentro del Estado Nación. Se funda en la protección de la esfera de libertad personal y comunitaria frente al Estado así como en la convicción de que los órganos situados más cerca del ciudadano están mejor habilitados que el Estado para adoptar e implementar decisiones en lo que les concierne.
1.2. Su propia naturaleza política y valórica otorga al principio una enorme flexibilidad en lo concerniente al modo de interpretarlo y aplicarlo. En efecto, el estudioso se encuentra primeramente con una interpretación negativa y otra positiva de subsidiariedad, especialmente en la expresión "Estado subsidiario": conforme a la primera es deber del poder central abstenerse de intervenir cada vez que el grupo intermedio o la autoridad periférica sea capaz de atender eficazmente sus Page 101 necesidades, mientras que en el sentido negativo del término, el poder central debe intervenir cada vez que los grupos o autoridades menores carezcan de los medios necesarios para llevar a cabo con eficacia una determinada acción3. Otra perspectiva es la que distingue entre sentidos vertical y horizontal de subsidiariedad. El primero está referido a la definición de relaciones y división de competencias entre Estado (sociedad política) y sociedad civil, y es el que principalmente fue acogido por la Constitución chilena de 1980 en su artículo 1º inciso tercero. En cambio, el uso de la subsidiariedad en sentido vertical nos remite a las relaciones existentes al interior del aparato estatal o público entre sus distintos órganos que determina su nexo jerárquico y la división de facultades entre ellos, como en la relación existente entre gobierno central y municipio autónomo. Es este el alcance más novedoso e importante que hoy tiene el principio de subsidiariedad, que lo vincula directamente con los procesos de descentralización y federalización4 y que será la perspectiva central de este trabajo.
Además, la noción de subsidiariedad adquiere distinto alcance según la visión ideológica o político doctrinaria desde la cual se la use. Existe una versión social cristiana, una corporativa de alcance fascista, y otra neoliberal de subsidiariedad5. Por otra parte, existen autores para quienes es un principio de Derecho Natural6, mientras que en círculos de la UE se lo considera como principio de "buen sentido sentido común"7.
1.3. Aunque se pueden encontrar aproximaciones al principio de subsidiariedad ya en Aristóteles y en Santo Tomás, su origen moderno arranca de Althusius. Su expresión contemporánea más conocida lo liga a la Encíclica papal Rerum Novarum (León XIII, 1891, subsidiaridad en sentido positivo) y especialmente a la Quadragesimo Anno (Pío XI, l931, subsidiaridad en sentido negativo). Pero esa visión suele soslayar el hecho de que el principio de subsidiariedad es más antiguo, en cuanto es consustancial también a la forma federal de Estado y al régimen político democrático y pluralista, y aparece, por tanto, a fines del siglo XVIII. También debe tenerse en mente, primero, el concepto hegeliano de sociedad civil y su relación generatriz con el Estado, y segundo, la noción gramsciana de relaciones de hegemonía.
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Cualquier búsqueda objetiva de las raíces y fundamentos filosóficos del principio de subsidiariedad encontrará valiosos antecedentes y aportes en la teoría institucional desarrollada por M. Hauriou8, la misma que, teocratizada por G. Rennard9, servirá de base a la doctrina social de la Iglesia Católica a partir de 1931. Es que todo principio de subsidiariedad requiere un apoyo histórico y lógico formal en una teoría de la institución. Ello explica que, contemporáneamente, los más consistentes partidarios del subsidiarismo sean los autores de las escuelas denominadas neoinstitucionalistas10. Por último, nos parece que en este ámbito es también ilustrativo trazar los nexos del principio de subsidiariedad con las filosofías existencialistas y fenomenológicas en general, en cuanto ellas se oponen al racionalismo de inspiración kantiana y a la modernidad, y hacen un intento de fundar el ideario del postmodernismo. En su conjunto, estas corrientes contemporáneas de esa filosofía política desechan las teorías pactistas y retrocediendo mas allá de la hipótesis del pacto social como "rationale" de la distribución de poderes y competencias, retornan a las condiciones hipotéticas o ideales de un estado de naturaleza en que los grupos intermedios se han institucionalizado.
1.4. A partir de fines de los años 70 el principio fue asociado a las políticas económicas y cívicas del régimen de A. Pinochet en Chile. La Constitución de 1980 puso en vigencia el principio en su artículo 1º, inciso tercero, conforme al cual el Estado reconoce y ampara los grupos intermedios y les garantiza una autonomía adecuada a la prosecución de sus fines específicos. La Constitución hace reiterada aplicación a lo largo de su texto del principio de subsidiariedad, sin nombrarlo, especialmente en materia de derecho a la salud, a la seguridad social, la educación, la libertad de opinión el derecho de información y, en particular, en lo concerniente a los derechos y libertades económicas. Finalmente, establece un sistema de separación entre mundo sindical o gremial, y el mundo de los partidos políticos. Esta consagración temprana del principio de subsidiariedad en una constitución fue re-Page 103sultado de la influencia y presión conjunta de los sectores neoliberales de inspiración friedmaniana y de los sectores cristianos tomistas pero de orientación fundamentalista y con claras conexiones con el neoconservantismo norteamericano y los conservadores de la línea de Donoso Cortés. El objetivo perseguido por el régimen militar y su Constitución era claro y manifiesto: trazar una separación estricta entre economía y política, y entre Estado y sociedad civil, perfectamente acorde no sólo con el modelo neoliberal que se empezó a aplicar desde 1975, sino con el ideal de democracia autoritaria y tutelada que se consagró en el texto original de la Constitución de 1980 (hoy parcialmente modificado en la materia). En realidad, a partir de los años 80, la noción de Estado subsidiario pasó a ser la norma, puesta en práctica por las políticas económicas de Margaret Thatcher y la "Reaganomics" norteamericana.
Con estos antecedentes, el principio de subsidiariedad mantuvo mala fama para el mundo no neoliberal hasta que resurgió en gloria y majestad y para quedarse, en su versión federalista y vertical, dentro de los territorios y autoridades de las Comunidades Europeas y a propósito de la pugna entre los países que veían con temor el aumento de poderes de la Comisión y del Consejo...
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