El recurso de amparo económico y su práctica jurisprudencial
| Autor | Enrique Navarro Beltrán |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional - Universidad de Chile y Universidad Finis Terrae |
| Páginas | 100-119 |
Enrique Navarro Beltrán1
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Dada la importancia que tiene el orden público económico y, particularmente, las normas que se refieren a la libertad empresarial y al Estado Empresario, es que se consideró conveniente reforzar este derecho con una garantía especial: el recurso de amparo económico.
El artículo único de la ley Nº 18.971 (publicada en el Diario Oficial con fecha 10 de marzo de 1990) que consagra el recurso de amparo económico señala textualmente:
"Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19 número 21 de la Constitución Política de la República de Chile.
El autor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados.
La acción podrá intentarse dentro de seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción, sin más formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo, ante la Corte de Apelaciones respectiva, que conocerá de ella en primera instancia. Deducida la acción, el tribunal deberá investigar la infracción denunciada y dar curso progresivo a los autos hasta el fallo respectivo.
Contra la sentencia definitiva, procederá el recurso de apelación, que deberá interponerse en el plazo de cinco días, para ante la Corte Suprema y que, en caso de no serlo, deberá ser consultada. Este tribunal conocerá del negocio en una de sus Salas.
Si la sentencia estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base, el actor será responsable de los perjuicios que hubiere causado".
Según se dejó constancia en el mensaje del Presidente de la República, el propósito de dicha acción fue "hacer efectiva la garantía constitucional de la libertad económica".
Por otra parte, no debe olvidarse la circunstancia que el artículo único de la ley Nº 18.971 formaba parte de un proyecto de ley que, entre otras materias, regulaba la actividad y participación productiva del Estado y sus organismos;2 consignándose en el aludido mensaje de la ley -lo que clarifica la evidente intención del legislador en esta materia- que "la iniciativa tiene por finalidad determinar cuál es la dimensión adecuada para el Estado productor. Por ello sus normas significan una definición, en cuanto considera que una presencia empresarial pública gravitante hace difícil, si no imposible, la consolidación de una sociedad libre, por el control creciente que otorga a los funcionarios sobre las personas...".3
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La acción de amparo económico presenta las siguientes características:
1. Acción popular: se trata de una acción popular, en la cual el actor no necesita tener un interés actual en los hechos denunciados.
Al efecto, nuestros tribunales han señalado que "se trata de una acción jurisdiccional de carácter conservadora, especial y popular, en que el actor no necesita tener interés actual en el recurso".4 En el mismo sentido, la Excma. Corte Suprema ha sentenciado que "el análisis del artículo único de la ley ya referida, puede advertirse que en él se consagra una acción popular, que no exige interés actual comprometido por el actor en los hechos que denuncia".5
2. Bien jurídico protegido: es el orden público económico.6
La jurisprudencia de nuestros tribunales, siguiendo a la doctrina, ha señalado que el orden público económico es el "conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional que formula la Constitución Política".7
3. Plazo para su interposición: seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción. Al respecto, existe jurisprudencia que ha afirmado que, en el caso quePage 102 se impugne un acto administrativo y, a su vez, se hubiere solicitado su reconsideración administrativa, el plazo debe contarse desde la fecha del acto primitivo,8 lo que no es concordante con algunos razonamientos jurisprudenciales pronunciados -particularmente en la década de los ochenta y noventa- respecto del recurso de protección.9
4. Órgano jurisdiccional competente: la Corte de Apelaciones respectiva, esto es, aquélla donde se han producido los hechos que motivan la denuncia.
5. Normas procesales: se aplican las disposiciones del hábeas corpus,10 salvo en dos aspectos: el plazo para apelar respecto de la sentencia es de 5 días y, adicionalmente, resulta procedente el trámite de la consulta, si no se hubiere apelado.
Cabe señalar que cierta jurisprudencia ha señalado que si el recurso se declaraba inadmisible en cuenta, ello es inapelable; incluso aun conociendo el fondo del recur-Page 103so.11 Sin embargo, la Sala Constitucional ha acogido un recurso de hecho al no concederse el respectivo recurso.12
6. Principio formativo del procedimiento: rige el principio inquisitivo, desde el momento que el tribunal debe investigar la infracción y dar curso progresivo a los autos hasta la dictación del fallo.
7. Sanción al abuso procesal: si la sentencia que rechaza el recurso establece fundadamente que la denuncia carece de toda base, el actor será responsable de los perjuicios que hubiere causado.13
En estos dieciséis años de jurisprudencia14 y en los cuales se han dictado más de dos centenares de fallos, podemos destacar los siguientes aspectos:
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1. Ámbito de protección. En relación a esta materia se aprecia una interesante evolución jurisprudencial.
1.1. Tesis Histórica. Durante los primeros cinco años de aplicación, los tribunales tendieron a restringir la órbita de aplicación de esta acción exclusivamente al inciso 2º del artículo 19 Nº 21, esto es, a las limitaciones impuestas al Estado empresario. Como se sabe, la aludida disposición señala que: "El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza.15 En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser asimismo de quórum calificado".
El anterior raciocinio tiene como fundamento el origen histórico de la norma legal que primitivamente contemplaba la acción.
Muestras de lo anterior son los siguientes fallos:
"Debe entenderse creado para proteger otras situaciones cubiertas por el artículo 19 Nº 21 del texto constitucional, como es la que se contempla en su inciso segundo".16
"Este recurso espacial está relacionado con el derecho del Estado y sus organismos para desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado los autoriza; en otras palabras, se refiere a lo establecido en el inciso segundo del artículo 19 Nº 21. Por consiguiente, no se relaciona con el inciso primero del referido artículo que protege el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, que de conformidad a lo establecido en el artículo 20 de la carta fundamental, está resguardado por el recurso de protección".17
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"El recurso de amparo especial establecido en el artículo único de la ley 18.971 ha sido establecido para resguardar el orden público económico cuando el Estado y sus organismos entran a desarrollar, sin contar con una autorización legal especial, actividades empresariales o participando en éstas".18
1.2. Tesis literalista. Sin embargo, a partir de 1995, la Corte Suprema modifica su criterio, considerando que la aludida acción comprende también la protección del primer inciso que reconoce a todas las personas "el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen".19
Así, se ha resuelto:
"La acción de amparo fue creada con el objeto de cautelar la garantía constitucional de la libertad económica que consagra el artículo 19 de la Constitución Política en ambos incisos de su número 21 (...) Del tenor literal claramente manifestado en el texto de la ley 18.971, aparece que el recurso ampara la garantía constitucional estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constitucional, ya que no hace distinción entre sus dos incisos".20
"Que la ley 18.971 estableció el recurso especial de amparo, para denunciar las infracciones al artículo 19 Nº 21, de la Constitución de la República de Chile, sin hacer distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del señalado Nº 21; que (...) las argumentaciones vertidas por la recurrida para concluir que el amparo económico sólo es procedente cuando se ha producido una infracción al inciso segundo del artículo 19 Nº 21 de la Carta Fundamental, no llevan al convencimiento de esta Corte que así deba resolverlo, variando por lo demás con ello la jurisprudencia establecida por esta sala especializada, cuando el resolvió el recurso de amparo económico Nº 24.513, el 28 de marzo último".21
En uno de sus fallos, la Sala Constitucional señala sobre el punto: "Como puede apreciarse, esta acción es mucho más amplia que el recurso de protección; así, la referencia al Nº 21 de la norma constitucional tantas veces mencionada debe enten-Page 106derse a todo su contenido, ello porque la ley no distinguió respecto de los dos incisos que contempla, es decir, tanto al derecho a desarrollar actividades económicas como a la limitación impuesta al Estado para desarrollar actividades empresariales, consistente esta última en la necesidad de una autorización, otorgada al efecto por ley de quórum calificado".22
Este punto se enfatiza nuevamente en un reciente fallo, consignándose al efecto que "no es congruente lo sostenido por la denunciada en su recurso de apelación, en el sentido de que la presente acción sólo proceda en contra de los actos realizados por el Estado o sus agentes. En...
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