Estrategias de intervención en áreas urbanas inundables: el caso Bella Unión, Uruguay. - Vol. 39 Nbr. 116, January - January 2013 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Books and Journals - VLEX 635494837

Estrategias de intervención en áreas urbanas inundables: el caso Bella Unión, Uruguay.

Author:Piperno, Adríana
 
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RESUMEN | El objetivo de este trabajo es caracterizar y dar elementos para la acción en las áreas inundables de la ciudad de Bella Unión. Si bien las inundaciones no generan una situación de desastre, afectan fuertemente la economía local, impactando sobre sectores muy vulnerables de la población. El área inundable se ha visto incrementada a partir de 1979 por la puesta en funcionamiento de la represa de Salto Grande. Las acciones de indemnización se presentan como una oportunidad para realizar estudios pormenorizados de la zona y definir acciones convergentes e integrales para gestionar estas áreas. Se desarrolla una metodología basada en el análisis de la interacción del sistema hídrico con el sistema territorial, que permite reconocer los distintos niveles de riesgo de la zona afectada y los impactos asociados, considerando tanto el nivel de la amenaza como la vulnerabilidad de sus pobladores. El análisis incorpora igualmente las potencialidades de la zona, de forma de incorporar el río al imaginario colectivo de la ciudad.

PALABRAS CLAVE | riesgos naturales, planificación urbana, vulnerabilidad

ABSTRACT | This study aims to cbaracterize and provide items to operate in flooded areas of Bella Union city. Although floodings cannot be defined as disasters, they strongly affect the local economy, as tbey have an impact on vulnerable sectors of the population. Its floodplain has increased since 1979 by the installation of Salto Grande dato. Compensation actions are presented as an opportunity for developing detailed studies of the area and defining further convergent and integrated actions to manage these areas. The methodology is based on the analysis of the interaction of water and territorial systems, recognizing different levels of risk in the affected atea and the associated impacts. It considers both the level of bazard and vulnerability of its inbabitants. It also recognizes the potential of the area to incorporate the river to the city's collective imaginary.

KEY WORDS | natural risks, urban planning, vulnerability

Introducción

Bella Unión, la ciudad más alejada de la capital, ubicada en la triple frontera entre Uruguay, Brasil y Argentina, cuenta con 13.187 habitantes (censo de 2004) y es la segunda ciudad del departamento de Artigas, uno de los más pobres del país. Situada sobre la margen oriental del río Uruguay, es uno de los centros poblados con problemas de inundación recurrentes. Si bien las mismas no pueden ser catalogadas de desastrosas, afectan fuertemente la economía local, impactando sobre sectores muy vulnerables de la población.

En 1979 se construyó aguas abajo de la ciudad la represa hidroeléctrica binacional de Salto Grande. El represamiento del río generó un embalse cuyo manejo impacta sobre la ciudad de Bella Unión, aumentando el área inundable y la probabilidad de afectación de los eventos en la misma.

La Ley No. 15.845 del 15 de diciembre de 1986 dispone que el Estado es civilmente responsable de los eventuales daños ocasionados por el impacto de la presa, por lo cual debe indemnizar a aquellos inmuebles expuestos a las crecidas temporarias provocadas por esta. A los efectos de resolver este relegado problema, en mayo de 2010 el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) firmó un convenio con la Universidad de la República (UdelaR), para ser asesorado en la definición de criterios para la resolución del mismo.

Paralelamente, el gobierno nacional y local priorizan para este quinquenio, 2010-2014, una política de vivienda focalizada hacia sectores vulnerables en áreas inundadas y contaminadas y a la realización de los planes locales de las ciudades, a partir del mandato de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley No. 13.808) aprobada en setiembre de 2009. La convergencia de prioridades en este territorio ha generado un contexto propicio para definir estrategias interinstitucionales.

Por otra parte, la resolución de este problema permite verificar, ajustar y profundizar instrumentos metodológicos desarrollados en instancias anteriores por el equipo de investigación para la evaluación del daño y diseño de estrategias de recuperación en las ciudades afectadas por los eventos de inundación (Piperno & Sierra, 2009; Piperno, Sierra, Varela & Failache, 2009), llevadas a la práctica durante los eventos de 2007, 2009 y 2010, en coordinación con el Sistema Nacional de Emergencias (Instituto de Teoría y Urbanismo [ITU], 2007; Grupo de Gestión Integral del Riesgo [GGIR], 2010).

En este artículo se reflexiona en torno a la multidimensionalidad del abordaje del problema señalado, la integración de diferentes saberes disciplinares y la profundización en las metodologías de trabajo.

La estrategia metodológica se basa en el análisis de la interacción del sistema hídrico con el sistema territorial, de manera de reconocer los distintos niveles de riesgo de la zona afectada, considerando tanto el nivel de la amenaza como la vulnerabilidad de sus pobladores. Asimismo, se reconocen las potencialidades de la zona en cuanto a la forma de incorporar el río al imaginario colectivo de la ciudad.

En síntesis, se caracterizan las áreas urbanas inundables en la ciudad de Bella Unión y su microrregión (en particular Pueblo Cuareim), dando elementos para actuaciones integrales en las mismas dirigidas a la mitigación del impacto de los eventos de inundación.

Bases conceptuales y metodológicas

El riesgo es la probabilidad de la ocurrencia de algo nocivo para un grupo humano o sociedad determinada. Esto implica la existencia de un "peligro" o "amenaza" y una población afectada por el mismo.

En palabras de Lavell (1996), el riesgo debe ser reconocido como "una condición latente o potencial; cuyo "grado depende de la intensidad probable de la amenaza y los niveles de vulnerabilidad existentes" (p. 10). Se entiende la amenaza o peligrosidad como "el potencial peligroso que tienen los fenómenos naturales (espontáneos o manipulados técnicamente), potencial inherente al fenómeno mismo, sea cual sea el grado de artificialidad" (Barrenechea, Gentile, González & Natenzon, 2000, p. 2); en la vulnerabilidad se identifica la exposición como la "condición de susceptibilidad que tiene el asentamiento humano de ser afectado por estar en el área de influencia de los fenómenos peligrosos y por su fragilidad física"; y la fragilidad social se define como la "predisposición que surge como resultado del nivel de marginalidad y segregación social del asentamiento humano y sus condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socioeconómicos" (Cardona, 2001, p. 106).

En esta perspectiva, se traslada el centro de la problemática desde la identificación del evento concreto como principal "responsable" del desastre, hacia el reconocimiento del riesgo como un proceso. Por lo tanto, en la acción frente al desastre se incluye otros momentos, además de la actuación específica en la emergencia. Gestionar el riesgo implica, entonces, la adopción de políticas, estrategias y prácticas (físicas, culturales, institucionales, económicas, etcétera) orientadas a reducir los riesgos de desastres o minimizar sus efectos. Tales medidas deben ser analizadas e implementadas como parte de los procesos de desarrollo, ya que "todo proceso de desarrollo, de transformación territorial y ambiental debe ser informado por un proceso de análisis y control sobre los factores de riesgo existentes o posibles" (Lavell, 2002, p. 2).

Para integrar el riesgo en la planificación Cardona (2003) involucra tres políticas públicas: la identificación del riesgo (representación individual, representación social y estimación objetiva), la reducción del riesgo (prevención--mitigación) y el manejo de desastres (respuesta y recuperación).

En el caso de Uruguay, la magnitud de los desastres--entendidos como "interrupción sería del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa pérdidas humanas y/o importantes pérdidas materiales, económicas o ambientales; que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación utilizando sus propios recursos" (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres Las Américas [EIRD], 2004)--es relativamente menor en cuanto a número de víctimas y damnificados. Sin embargo, su recurrencia en comunidades locales con baja resistencia y resiliencia (1) a este tipo de eventos magnifica su impacto, constituyéndose en verdaderas trabas a los procesos de desarrollo local. Se pone en evidencia de esta manera la íntima relación existente entre la gestión de los riesgos y las políticas de desarrollo, en particular teniendo en cuenta que muchas veces son los propios procesos de desarrollo los que contribuyen a propiciar situaciones de riesgo.

Gestionar esos "desastres de pequeña escala" como los que ocurren en Uruguay genera la necesidad de reformular las metodologías y procedimientos propios de la gestión de eventos de gran magnitud. En este sentido, se torna primordial identificar y potenciar aquellas particularidades que permiten, entre otros aspectos, un trabajo muy próximo a los implicados, con un conocimiento "cara a cara" que habilita procesos participativos en la definición de las estrategias de gestión del riesgo. Debe considerarse, al mismo tiempo, que el monto de las inversiones necesarias para prevenir y mitigar estos eventos de pequeña escala es menor y, por lo tanto, posible de ser considerado en los presupuestos de las diferentes instituciones involucradas.

El trabajo que aquí se presenta propone potenciar las oportunidades que ofrece el proceso de gestión de riesgos de pequeña escala y dar elementos para replicarloen otras realidades similares del país. Su punto de partida es el análisis del ecotono (2) río-ciudad como la interacción del sistema hídrico y el sistema territorial. A partir del primero se caracteriza la "amenaza"; y a partir del segundo, la "vulnerabilidad", en sus dos aspectos: exposición y fragilidad. El riesgo es función de esta interacción, y a...

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