Los Estados de Excepción Constitucional en Colombia
| Autor | Eduardo Cifuentes Muñoz |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de los Andes de Colombia. Ex Presidente del Tribunal Constitucional. Defensor del Pueblo de Colombia |
Los Estados de Excepción Constitucional en Colombia1
La Constitución Política (C.P.) consagra tres estados de excepción: Guerra exterior, conmoción interna y emergencia. El propósito del constituyente es el de distinguir los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, dejando claro que inclusive este último se sujeta al imperio de la Constitución. La respuesta que el ordenamiento ofrece a la situación de anormalidad es jurídica, aunque su naturaleza, estructura y limitaciones revistan una particularidad que se explica por el fenómeno al cual se remite.Los tres estados de excepción tienen notas comunes que se ponen de relieve en los siguientes principios que, de distinta manera, expresan una misma idea central. Los estados de excepción se definen, por contraste, a partir de la normalidad, y, en términos teleológicos, como dispositivos institucionales para retornar a ella.
Las alteraciones de la normalidad que constituyen el régimen de excepción, son únicamente las previstas en la Constitución, a saber:
- Guerra exterior (estado de guerra exterior).
- Grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (estado de conmoción interna).
- Perturbaciones graves e inminentes, del orden económico, social y ecológico del país, o hechos que constituyan grave calamidad pública (estado de emergencia).
El ingreso a la anormalidad y la superación de esta situación, se producen en virtud de una declaración - decreto suscrito por el Presidente y los Ministros -, la cual persigue: (1) notificar a la población el ingreso a la anormalidad; (2) expresar la verificación de un hecho habilitante de un estado de excepción, en cuya virtud el Presidente podrá expedir Decretos-Legislativos y restringir los derechos; (3) poner en acción los controles políticos (Congreso) y jurídico (Corte Constitucional) sobre la actuación del Gobierno.
El uso de los poderes excepcionales debe comportar el mínimo sacrificio posible, compatible con la situación extraordinaria y la necesidad de conjurarla, del régimen constitucional ordinario. Por consiguiente: (1) no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales; (2) no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público; (3) el ejercicio de las facultades será sólo el necesario para enfrentar eficazmente la anormalidad; (4) los decretos-legislativos deben guardar una relación de estricta causalidad con la anormalidad y su resolución; (5) las medidas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (6) la duración de los estados está temporalmente definida; (7) el Presidente y los Ministros, responderán por los abusos que cometan al hacer uso de las facultades excepcionales.
Durante los estados de excepción, el Congreso conserva la plenitud de sus funciones normativas y de control. Si bien la técnica que sustenta la legitimidad democrática se invierte - las medidas primero se expiden bajo la forma de decretos -, la misma se reconstituye con posterioridad con ocasión del control constitucional - Corte Constitucional - y político - Congreso.
La vigencia del principio democrático, llevó a la Corte a limitar el ámbito de la anormalidad, recurriendo a categorías y conceptos propios de la teoría de sistemas:
"El ámbito de las instituciones de la anormalidad se reserva para aquellas perturbaciones que puedan poner en peligro elementos y condiciones esenciales del sistema económico, político, social o del medio ambiente, más allá de lo que resulte ser en un momento dado su rango normal de existencia o funcionamiento y que tenga la posibilidad de amenazar con superar el límite crítico. La función de los gobernantes es la de crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando en todo caso cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso".
La Constitución, en esta materia, es necesariamente ambivalente. De una parte, le otorga al Presidente poderes discrecionales para conjurar situaciones de crisis. De otra, establece mecanismos que limitan y frenan el abuso de la discrecionalidad.
Según los arts. 214-5 y 215 de la C.P., el Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin presentarse las circunstancias previstas en la Constitución. Por lo tanto, la determinación de los supuestos de hecho configuradores de los estados de excepción por parte del Presidente, no refleja ningún poder discrecional. Los hechos que integran las causales de los estados de excepción se formulan en la Constitución mediante fórmulas o conceptos jurídicos indeterminados - grave perturbación del orden público, amenaza a la estabilidad institucional, grave daño a la convivencia ciudadana etc. -, aunque determinables. En este sentido, se le debe reconocer al Presidente un margen necesario - La Corte lo califica de "discreto" - de apreciación e interpretación de la realidad subyacente, pese a que no puede "ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama". En suma, el juicio del Presidente es de naturaleza cognoscitiva e interpretativa, por no estar referido a la oportunidad o conveniencia, sino a la existencia o inexistencia de los hechos que constituyen el presupuesto objetivo de los estados de excepción.
Según el art. 189-4 de la C.P., el Presidente es el responsable de conservar y restablecer el orden público en todo el territorio nacional. Frente a las situaciones de anormalidad, de suyo variadas, contingentes, e imprevistas, corresponde al Presidente tomar las medidas que a su juicio sean las indicadas para superar la crisis. El restablecimiento del orden alterado por los hechos perturbadores, no sería posible sino se reconoce en cabeza del Presidente un adecuado margen de discreción. Declarado un estado de excepción, los decretos que como consecuencia dicta el Presidente, se originan en una competencia discrecional.
Los estados de excepción no interrumpen el funcionamiento del Congreso, el cual conserva la plenitud de sus atribuciones constitucionales y puede, en cualquier época, reformar o derogar los decretos legislativos. En caso de guerra exterior, la reforma o derogación de los decretos legislativos, requieren el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara (C.P. art. 213).
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del estado de conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, entre otros propósitos, a fin de examinar el informe motivado que habrá de presentar el Presidente sobre las razones que determinaron la declaración (C.P. art. 213).
Tratándose del estado de emergencia, el Congreso examinará el informe motivado presentado por el Gobierno y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas (C.P. art. 215). Dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, el Congreso podrá derogar, modificar o adicionar los decretos dictados, inclusive en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno.
A voces de los artículos 214-6 y 215 - parágrafo de la C.P. -, el gobierno enviará a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades excepcionales, para que aquélla decida definitivamente sobre su...
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