Fiscalización y cumplimiento ambiental en Chile: principales avances, desafíos y tareas pendientes. - Vol. 41 Nbr. 124, September 2015 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Books and Journals - VLEX 636921225

Fiscalización y cumplimiento ambiental en Chile: principales avances, desafíos y tareas pendientes.

Author:Bergamini, Kay
Position:Ensayo
 
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Antecedentes históricos

En 1994, el Estado de Chile promulgó la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. La estructura institucional ambiental propuesta en dicha ley fue construida siguiendo el modelo de la "propuesta de Ley básica de protección ambiental y promoción del desarrollo sostenible" de 1993, elaborada para América Latina por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que formulaba los criterios y normas básicas destinadas a regular la gestión ambiental del Estado y las acciones de los habitantes, a fin de alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible del país (Olivares, 2010).

De la misma forma, proponía el desarrollo de un sistema de evaluación ambiental, organizado en torno a dos niveles de control administrativo: la licencia ambiental y el estudio de impacto ambiental; promovía la educación y capacitación ambiental; incentivaba la elaboración de un régimen de beneficios e incentivos económicos, destinado a las empresas que colaborasen con el desarrollo sostenible; y planteaba la creación de una Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama), como órgano coordinador de las políticas ambientales. Por último, impulsaba la gestión de los recursos naturales renovables de conformidad a las exigencias del desarrollo sostenible. Sin embargo, pese a que la propuesta del PNUMA fue implementada en gran parte por la Ley 19.300, inspirando el desarrollo del sistema institucional ambiental nacional, aunque de forma atenuada, no acogió la sugerencia de otorgar el rango de ministro al presidente de la Conama, como tampoco incorporó el delito ambiental dentro de la legislación penal, entre otros puntos esenciales de la proposición (Olivares, 2010),

Según señala Cordero (1996), al radicar la institucionalidad ambiental en una comisión de carácter intersectorial como era Conama, la Ley 19.300 se apartó de nuestra realidad organizacional e hizo suya una regulación normativa ajena a nuestro modo de ser y entender la Administración Pública, y coincidente con el proyecto de la ley marco del medioambiente para Centroamérica y Panamá.

En relación con la fiscalización ambiental, la estructura del modelo se basó en mantener las competencias respectivas en los ministerios y organismos sectoriales del Estado a los cuales hasta ese momento estaban asignadas. Debido a la aplicación de este modelo, la Conama se enfrentó a un escenario en que coexistían diferentes metodologías de fiscalización ambiental, y sin control sobre los diferentes órganos del Estado involucrados en ellas. Lo anterior, más la dispersión de regulaciones ambientales en diversos instrumentos, funciones sobrepuestas de organismos del Estado y falta de procedimientos de información entre sus mismos órganos, fueron factores que obstaculizaron la fiscalización y cumplimiento de la legislación ambiental en Chile.

Las deficiencias antes señaladas fueron factores que justificaron la revisión del modelo y su subsecuente reforma, lo que fue reforzado por varios reportes y evaluaciones a nivel nacional e internacional. De la mayor importancia fue la publicación del informe Evaluaciones del desempeño ambiental, generado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) el año 2005. En dicho informe, enfocado en la situación ambiental de Chile y desarrollado en el marco de la intención del país de ser parte de dicha Organización, fue relevado el hecho de que una política de fiscalización ambiental basada en la coordinación de varios órganos de fiscalización sectorial, no es la forma más efectiva de organización institucional para asegurar el cumplimiento con la legislación ambiental (OCDE & CEPAL, 2005).

En términos prácticos, las principales dificultades asociadas a dicho modelo se relacionaban con diversos factores: el hecho de que las capacidades ambientales estuvieran localizadas en agencias sectoriales, sin una mirada puramente ambiental; la duplicidad de funciones, con el consecuente incremento de costos públicos; multas bajas; ausencia de programas y metodologías para desarrollar actividades de fiscalización ambiental apropiadas; e incentivos puestos en las sanciones en vez del cumplimiento ambiental (Monckeberg, Bergamini & Pérez, 2015).

Así, como consecuencia de tales dificultades, la revisión llevada a cabo por la OCDE y CEPAL recomendó al Estado de Chile:

* desarrollar y fortalecer las instituciones ambientales en los ámbitos nacional y regional; y

* desarrollar y fortalecer aún más los marcos normativos para mejorar la salud ambiental y cumplir los compromisos internacionales de Chile; examinar formas de fortalecer la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso mediante reformas institucionales, como por ejemplo el establecimiento de un órgano de inspección ambiental.

En el contexto antes descrito y en el marco de los compromisos adquiridos por el país, el año 2010 se promulgó la Ley 20.417 que creó el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA). Esta última agencia, en particular, correspondía a la recomendación de establecer un órgano de inspección ambiental específico.

Elementos de diseño del nuevo modelo ambiental en Chile

Analizando más profundamente el documento elaborado por la OCDE y CEPAL (2005) y el mensaje presidencial, enviado el día 5 de junio de 2008, para iniciar la tramitación de la Ley 20.417 (Biblioteca del Congreso Nacional [BCN], 2010), en relación con la fiscalización, sanción y cumplimiento ambiental en Chile, los principales elementos de diseño que se tienen en cuenta se detallan en la Tabla 1.

No obstante lo visto en la Tabla 1, llamativo fue que una de las principales sugerencias de la OCDE y CEPAL (2005) no haya sido tomada en cuenta, y que dice relación con que "el papel fiscalizador asignado a las administraciones sectoriales debería incrementarse en el ámbito regional, donde los costos de transacción y los conflictos de interés son bajos en comparación con los niveles central y local" (p. 145, destacados en el original).

A continuación se realiza un análisis crítico desde la perspectiva de identificar los principales avances, desafíos y tareas pendientes, incluyéndose además una mirada desde el contexto territorial en cuanto a la fiscalización, sanción y otros aspectos que puedan ser relevantes.

Fiscalización

Si bien puede considerarse como avance en materia de fiscalización el establecimiento de programas y subprogramas de fiscalización, debido a que ha conseguido...

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