Garantías penales y sanciones administrativas - Núm. 24, Diciembre 2017 - Política Criminal - Libros y Revistas - VLEX 738183549

Garantías penales y sanciones administrativas

Autor:Letelier, Raúl
Páginas:622-689
RESUMEN

El presente texto defiende que la única forma de diferenciar las sanciones administrativas de las sanciones penales es mediante las características y/o garantías que el propio ordenamiento jurídico dispone para unas y otras. Por ello, trasvasijar instrumentalmente esas características y garantías oscurece las diferencias entre ambas sanciones, distorsiona sus lógicas y defrauda los objetivos... (ver resumen completo)

 
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LETELIER, Raúl. “Garantías penales y sanciones administrativas”.
Polít. crim. Vol. 12, Nº 24 (Diciembre 2017), Art. 1, pp. 622-689.
[http://www.politicacriminal.cl/Vol_12/n_24/Vol12N24A1.pdf]
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Garantías penales y sanciones administrativas
Criminal procedural safeguards and administrative sanctions
Dr. Raúl Letelier Wartenberg*
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile
letelier@derecho.uchile.cl
Resumen
El presente texto defiende que la única forma de diferenciar las sanciones administrativas
de las sanciones penales es mediante las características y/o garantías que el propio
ordenamiento jurídico dispone para unas y otras. Por ello, trasvasijar instrumentalmente
esas características y garantías oscurece las diferencias entre ambas sanciones, distorsiona
sus lógicas y defrauda los objetivos buscados por ellas. Las líneas que siguen son tanto una
respuesta a una corriente doctrinaria y jurisprudencial que pretende aplicar total o
matizadamente las garantías penales a las sanciones administrativas, como una propuesta
que defiende una legalidad administrativa funcional como garantía y regulación de las
sanciones administrativas.
Palabras clave: Sanciones administrativas, garantías penales, regulación económica.
Abstract
This paper defends that the only way to distinguish administrative and criminal sanctions is
by means of their features and their procedural safeguards. For this reason, an instrumental
transposition of those features and safeguards between both sanctions darkens the
differences among them, distorts their logics and defrauds their aims. The paper is both a
response to legal scholars that tries to apply in an overall or with nuances the criminal
procedural safeguards to administrative sanctions, and a proposal that defends a functional
approach to legality principle as guarantee and regulation of administrative sanctions.
Key words: Administrative sanctions, criminal procedural safeguards, economic
regulation.
1. La evolución pendular del derecho administrativo sancionador
* Este trabajo se ha enriquecido gracias a los comentarios y discusiones que he tenido con diversos profesores
de derecho penal y ad ministrativo. Agradezco mucho las observaciones a versiones preliminares de este texto
que me hicieran los profesores Rodrigo Colo ma, Flavia Carbonell, Gabriel Doménech, Matias Guiloff,
Fernando Londoño y Luis Emilio Rojas. Juan Pablo Mañalich fue un agudo y a la vez generoso comentarista
en el Se minario desarrollado en abril de 2015 en la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado,
donde este trabajo fue discutido por primera vez. Le agradezco especialmente.
LETELIER, Raúl. “Garantías penales y sanciones administrativas”.
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El régimen jurídico de las sanciones administrativas se ha convertido en un farragoso y
espinudo tópico tanto para penalistas como para cultores del derecho administrativo1. Con
perplejidad nos aproximamos a un fenómeno en el cual confluyen dos aspectos principales
que hacen especialmente complejo el análisis. Por un lado, una consciente y continua abulia
del legislador por regular en forma abstracta y general este tópico y, por otro, una
jurisprudencia que frente a casos concretos intenta ir constru yendo el “sistema” jurídico de
las sanciones administrativas. Ausencia de reglas claras y autoexigencia sistémica producen
una síntesis con consecuencias poco auspiciosas.
El escenario indicado, sin embargo, no es exclusivo de las sanciones administrativas. En
verdad, el es perfectamente explicable a la luz del desarrollo de las principales instituciones
de nuestro derecho administrativo. Con tópicos claves de nuestra disciplina como la teoría
de la impugnación de los actos administrativos o la responsabilidad de Estado, nuestro
problema de las sanciones administrativas comparte creo la misma evolución, al menos,
en los últimos cuarenta años.
Una primera etapa de esa evolución está marcada por la ausencia de control administrativo
en todas esas áreas. No se controlan o se controlan muy defectuosamente actos y sanciones
y no se reparan o se compensan muy deficientemente los daños ocasionados por la
Administración. Las explicaciones de este fenómeno las conocemos y el comienzo de su fin
también. La especialidad en el conocimiento de los problemas contencioso-administrativos
y la necesaria custodia de la separación de poderes inspiraron fuertemente la ausencia o la
atenuación del control2. Por su parte, tanto la existencia de una manifiesta “desconfianza
estatal” –curiosamente propugnada por las ideas neoliberales que le servían de sustento al
gobierno militar3 como la propia depreciación de la legitimación de la administración
1 En lo que sigue utilizaré el término “sanciones administrativas” haciendo referencia exclusiva a su variante
de “sanciones gubernativas”, excluyendo con ello del análisis a las llamadas “sanciones disciplinarias”. Sigo
así una constante en el derecho administrativo nacional que ha dejado todavía sin teorizar a estas últimas
sanciones. Sobre la clasificación, vid. HERNÁNDEZ, Héctor, “Art. 20”, en: COUSO, Javier; HERNÁNDEZ,
Héctor (Eds), Código Penal Comentado, Santiago: Abeledo Perrot, 2011 , pp. 445-446.
2 Ideas provenientes principalmente de la comprensión francesa del derecho administrativo. Vid. BURDEAU,
Francois, Histoire du droit administratif, Paris: PUF, 1995, p. 56 y ss. Sobre la influencia de estas ideas en
nuestro derecho administrativo, vid. JARA, Manuel, Derecho Administrativo, Santiago: Avaría, 1943, pp. 249
y ss.
3 Vid., por todos, CENTRO DE ESTUDIOS PÚBLICOS, El Ladrillo. Bases de la política económica del
gobierno militar chileno, Santiago: Ediciones Centro de Estudios Públicos, 1992 , pp. 29 y ss. En el ámbito del
derecho administrativo, una marcada crítica a la existencia de un “estatismo” en materia de sanciones
administrativas puede verse en trabajos de diversos autores. Vid., por todos, ARÓSTICA, Iván, “Algunos
problemas del Derecho Administrativo Penal”, Revista de Derecho. Universidad de Concepción, vol. 182,
(1987), pp. 71 y ss. “¿De qué extrañarse, entonces, – se pregunta críticamente E. Soto Kloss a propósito del
procedimiento administrativo que así devenga el Estado todo y la persona nada: la autoridad inmune y el
ciudadano inerme; la Administración un monstruo, y el individuo enano?”. SOTO KLOSS, Eduardo, “Estado
de derecho y procedimiento administrativo”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de
Valparaíso, vol. 4 (1 980), p. 226. En el mismo sentido se expresa cuando indica que “el Estado y la sociedad
misma existen para el hombre y no al revés. P or ello aparece racionalmente absurdo y aberrante el
endiosamiento del Estado (Hegel y sus continuadores nazis o marxistas) y la servidumbre y esclavitud de las
personas a que el estatismo conduce, porque es dejar y abandonar el oro y anegarse de abalo rios y baratijas,
preterir o desechar lo más sagrado del universo creado y razón de ser del mismo por algo subordinado e
instrumental”. SOTO KLOSS, Eduardo, Derecho Administrativo, Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 1996,
p. 14. La misma “visión tópica, distanciada, desconfiada y pesimista de la Administración-poder” puede
Polít. crim. Vol. 12, Nº 24 (Diciembre 2017), Art. 1, pp. 622-689.
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pública de la dictadura al igual que sucedió en otras latitudes4 fue un primer paso que
abrió las puertas al control administrativo alterando fuertemente la comprensión de la
nulidad, la responsabilidad y las sanciones. De esta forma, el control a las inmunidades del
poder comienza a realizarse cuando ya no es tan justificable el “poder por el poder” sino
que se exige que este actúe de acuerdo a un estándar normativo prefijado y delimitado5.
Una segunda etapa se caracteriza por el desarrollo de diversas teorías jurídicas cuyo
objetivo principal es construir revisión judicial en distintos sectores del derecho
administrativo. Como el objeto principal de ellas no es otro que edificar control allí donde
no lo hay o donde éste aparece como imperfecto, resulta imperioso que esas teorías se
presenten en términos sencillos, sin aparatos teóricos sofisticados y, en verdad, sin mucha
preocupación acerca de sus consecuencias prácticas. Nulidades imprescriptibles,
responsabilidades objetivas, imposibilidad de invalidación administrativa, son sólo algunas
de esas manifestaciones. Por su parte, la justificación de esas instituciones es, también,
sencilla y directa. Dignidad humana, primacía de la persona, estado de derecho, derechos
de propiedad, son algunas de las expresiones que, cual armas arrojadizas, se lanzan para
servir de sustento a estas primeras banderas de lucha contra las inmunidades del poder6.
Una tercera etapa está dada por el asentamiento de estas doctrinas. El contacto sostenido de
aquellas explicaciones con los casos concretos va mostrando, fatídicamente, su precariedad.
Las peticiones de nulidad de actos administrativos dictados 20 o 30 años antes muestran,
por ejemplo, lo absurda de la imprescriptibilidad. Indemnizaciones solicitadas en materia
de responsabilidad médica pública muestran lo inconsistente de no considerar la culpa
como principal título de imputación.
percibirse en una parte importante de la doctrina española tal como lo relata PAREJO, Luciano, “Algunas
reflexiones sobre la necesidad d e la depuración del status de la sanción administrativa ”, Revista General de
Derecho Administrativo, vol. 36, (2014), p. 6.
4 Sobre esta tendencia, vid. BARROS, Robert, “Dictatorship and the Rule of Law: Rules and Militar y Power
in Pinochet's Chile”, en: MARAVALL, Jose María; PRZEWORSKI, Adam (E ds.), Democracy and the Rule
of Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, p. 209 y ss. Desde una per spectiva más general
aplicable a buena parte de las transiciones d emocráticas, vid. PRZEWORSKI, Ada m, Democracia y mercado,
Trad.: BOFILL, Mireia, Cambridge: Cambridge University Press, 1995, pp . 86 y ss.
5 El libro de referencia que explica esta tendencia es GARCÍA DE ENTERRÍ A, Eduardo, La lucha contra las
inmunidades del Poder en el derecho administrativo, Madrid: Civitas, 1983.
6 La obra del profesor E. Soto Kloss es, en esta etapa, un apo rte indiscutible a este simplismo. Vid, por todos,
SOTO KLOSS, Eduardo, “L a responsabilidad del Estado administrador, un principio general del derecho
público chileno”, Revista de Derecho y Jurisprudencia, vol. 73 (1976); SOTO KLOSS, Eduardo, “Derecho
Administrativo P enal - notas para el estudio de la potestad sancionadora de la Administr ación”, Bo letín de
Investigaciones. Facultad de Derech o de la Pontificia Universidad Católica de Chile (1980); SOTO KLOSS,
Estado de derecho y procedimiento administrativo”, cit. nota n° 3; SOTO KLOSS, Eduardo, “La nulidad de
derecho público en el derecho chileno”, Gaceta Jurídica, vol. 125 (199 0); SOTO KLOSS, Derecho
Administrativo, cit. nota n° 3; SOTO KLOSS, Eduardo , “La potestad sancionadora de la Administración, ¿se
adecua a la Constitución?” en: VV.AA., Sanciones Administrativas y De rechos fundamentales: regulación y
nuevo intervencionismo, Santiago: Uni versidad Santo Tomás, 2005 ; SOTO KLOSS, Eduardo, “Sanciones
administrativas ¿camino de servidumbre?”, Gaceta Jurídica, vol. 296, (2005); SOTO KLOSS, Eduardo, “La
impugnación de sanciones administrativas y el derecho fundamental de acceso a la justicia: el "Solve et
Repete" y el Estado de Derecho”, Revista de Derecho de la Universidad Finnis Terrae , vol. 10, nº 10 (2006).

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