Transantiago: gobernabilidad e institucionalidad.
| Autor | Figueroa, Oscar |
| Cargo | Eure tribuna |
Introducción
Aunque comparten patrones comunes con otras áreas metropolitanas de América Latina, las transformaciones de Santiago de Chile tienen como rasgo distintivo los profundos cambios de orden político, económico y regulatorio que se han ido produciendo desde finales de la década de los setenta, muchos de los cuales no tienen precedente en otras ciudades de Latinoamérica.
El transporte urbano, precisamente, ha estado de maneta frecuente en la palestra internacional desde el tiempo en que el gobierno militar dictaminara la experiencia única en el mundo de desregulación total del sistema, durante los años '70. Las correcciones introducidas más tarde, en democracia, a través de sistemas competitivos de otorgamiento de concesiones, también crearon un hito en la experiencia mundial y, especialmente, latinoamericana, por lo innovador y profundo de las prácticas adoptadas y por los resultados obtenidos. Transantiago fue concebido en medio de la misma expectativa nacional e internacional y sus resultados también han dado la vuelta al mundo. Sin embargo, en este caso ellos han sorprendido por lo inesperados y por lo profundamente negativos.
Las causas de los problemas de Transantiago tienen muchas vertientes. No obstante, en su origen se encuentran una serie de aspectos vinculados a la organización institucional y a las soluciones de gobernabilidad, que desde ya se constituyen como aspectos limitantes de la gestión, y cuyos efectos se verán con posterioridad. De esta manera, esta nota analiza las variables institucionales de Transantiago desde dos puntos de vista. Por una parte, las capacidades de gestión y organización institucional sectorial y, por otra, las limitantes en la gestión y la institucionalidad territorial.
El contexto metropolitano
La velocidad y dinámica de expansión y relocalización de las actividades en el Área Metropolitana de Santiago (AMS) se aceleraron gracias a un aumento del ingreso, que provocó mayores demandas de suelo urbano, crecimiento de la tasa de motorización privada e incremento de viajes, en especial desde fines de los años '80 y, con plenitud, a partir de los '90.
El aumento de la renta provocó una mayor demanda por suelo urbano, particularmente durante la década pasada, ya que mientras la población del Gran Santiago creció en el período intercensal 1992-2002 a una tasa del 14,8%, la mancha urbana creció un 30,2% llegando la ocupación de suelo urbano a las 64.000 hectáreas (Poduje, 2006). El acceso y uso del automóvil para los viajes cotidianos resultó funcional con la expansión de la ciudad pues independizó más la localización residencial de las áreas centrales donde se realizaba el empleo. En consonancia con este proceso, la vivienda de los más pobres, implementada por programas habitacionales del gobierno, utilizó terrenos cada vez más distantes del centro, pues son más baratos, empujando en la misma dirección de la expansión (Rodríguez y Figueroa, 2005).
Desde el punto de vista del transporte, estos fenómenos generan situaciones que se refuerzan actuando como un círculo vicioso. Por una parte, el aumento de la congestión y las consiguientes demoras afectan los costos de operación de los autobuses y su demanda; este fenómeno produce caídas de la demanda, especialmente graves en las zonas de expansión, lo que produce disminución en las frecuencias del servicio e incita al mayor uso del automóvil.
Así, en Santiago los viajes según modos evolucionaron desde 1,1 millones de viajes diarios en automóvil en 1991 hasta 3,9 millones en 2001, mientras los viajes en buses aumentaban desde 3,6 a 4,3 millones, lo que significaba que entre los viajes motorizados la participación del automóvil privado subía desde 19,7% a 40%, al mismo tiempo que la de los viajes en bus caía desde 70,5% a 51,8%.
Desde el PTUS (1) al Transantiago
En Santiago, hasta los años '70 predominó la práctica de una regulación concentrada más en tarifas y en limitación de la oferta y menos en nivel de servicio. La desregulación aplicada a partir de 1979 establece progresivamente la libertad de ingreso de nuevos operadores en rutas existentes o nuevas. En 1983 se dicta la libertad tarifaria y, finalmente, en 1988, se establece la libertad de ingreso y salida sin ninguna restricción, y la libertad absoluta de recorridos, todo ello sin ninguna necesidad de autorización previa.
La reacción de la oferta se produjo rápidamente. Desde el año 1980 un proceso regular y sostenido de crecimiento de la flota de buses indicaba la disposición de los empresarios, existentes o nuevos, a incrementar la oferta en las nuevas condiciones definidas. Ello es especialmente evidente en el año de 1984, cuando la libertad tarifaria alienta las decisiones más intensas de incremento de la flota. La superpoblación de vehículos dio origen a aumentos intensos de tarifa y al envejecimiento de los buses, al mismo tiempo que se verificaba una simplificación hasta casi la anulación del rol del Estado y ningún erecto evidente en la organización empresarial del sector, salvo el comportamiento mancomunado de los operadores para aumentar periódica y homogéneamente las tarifas.
En este contexto, y hasta el año 1989, las tarifas del servicio se duplicaron en términos reales, la antigüedad de los buses aumentó igualmente al doble, así como sucedió con la flota. El exceso de buses y los mayores costos tarifarios y sociales del transporte público, junto con la evidente pérdida de calidad y eficiencia del servicio, ponían en evidencia que entregar la actividad al mercado constituía un error de proporciones, ya que el rol asignador del mercado no...
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