Hacia la seguridad alimentaria en contextos de cambio climático en clave de gobernanza global
| Autor | Andrea Lucas Garín - María Constanza Cubillos Torres |
| Cargo | Doctora en Derecho y Ciencias Sociales y LLM in International Law. Profesora Investigadora Universidad Finis Terrae, Av. Pedro de Valdivia 1509, Facultad de Derecho de la Universidad Finis Terrae. Santiago de Chile, Chile. Correo electrónico: <andrealucasg@hotmail.com> - Médico Veterinario y Asistente de Investigación de la Universidad Finis ... |
| Páginas | 11-42 |
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LUCAS GARÍN, ANDREA Y CUBILLOS TORRES, MARÍA CONSTANZA: HACIA LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA EN CONTEXTOS DE CAMBIO CLIMÁTICO EN CLAVE DE GOBERNANZA
GLOBAL, ARS BONI ET AEQUI (13 N°1): PP. 11-42.
HACIA LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA EN CONTEXTOS DE
CAMBIO CLIMÁTICO EN CLAVE DE
GOBERNANZA GLOBAL*
Towards Food Security in contexts
of Climate Change in a Global
Governance key
AndreA LucAs GArín**
MAríA constAnzA cubiLLos torres***
Universidad Finis Terrae
Santiago, Chile
* Los resultados preliminares fueron expuestos en las XLVI Jornadas Chilenas de Derecho
Público “Hacia una nueva Forma de Gobierno y Administración. Perspectivas nacionales
e internacionales”, llevadas a cabo los días 17 y 18 de noviembre de 2016 en la Fac-
ultad de Derecho de la Universidad de Chile, en la Comisión Derecho Internacional.
Este trabajo se enmarca en el desarrollo del Proyecto FONDECYT de Iniciación 2015
Nro. 11150382 titulado “Instrumentos comerciales para enfrentar el cambio climático en
Chile: vínculos con el sistema internacional de comercio”.
** Doctora en Derecho y Ciencias Sociales y LLM in International Law. Profesora Investi-
gadora Universidad Finis Terrae, Av. Pedro de Valdivia 1509, Facultad de Derecho de la
Universidad Finis Terrae. Santiago de Chile, Chile. Correo electrónico:
hotmail.com>.
*** Médico Veterinario y Asistente de Investigación de la Universidad Finis Terrae. Av. Pedro
de Valdivia 1509, Facultad de Derecho de la Universidad Finis Terrae. Santiago de Chile,
Chile. Correo electrónico: .
Artículo recibido el 12 de diciembre de 2016 y aceptado para publicación el 30 de
marzo de 2017.
12
Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
RESUMEN: En el contexto del Sistema de Protección Climática y de
su más reciente tratado multilateral, el Acuerdo de París, el trabajo
inicia con un bosquejo de la Gobernanza Global como un escenario
donde se centra la investigación, para ocuparnos a continuación de
la Seguridad Alimentaria a n de conceptualizarla, luego abordare-
mos el Sistema Climático y los impactos especícos que tendrá sobre
la Seguridad Alimentaria en esta región latinoamericana; se revisarán
las inclusiones sobre Seguridad Alimentaria que el Acuerdo de París
previó; se examinarán los pasos que está dando Chile en la mate-
ria, para nalizar con algunas medidas especícas que los Estados
debieran ir emprendiendo, de modo de ir asegurando la Seguridad
Alimentaria, como parte de sus compromisos asumidos en el Acuerdo
de París. Se aportarán conclusiones en clave de Gobernanza Global.
PALABRAS CLAVE: Seguridad Alimentaria, Cambio Climático,
Acuerdo de París, Gobernanza Global
ABSTRACT: In the context of the Climate Protection System and its most
recent multilateral treaty, the Paris Agreement, this paper begins with an
outline of Global Governance as a scenario where research is focused,
in order to conceptualize what is Food Security. Then we will address
the Climate System and the specic impacts it will have on Food Security
in the Latin American region; the Food Security inclusions envisaged by
the Paris Agreement will be reviewed; the steps being taken by Chile in
this area will be examined in order to nalize proposing some specic
measures that States should undertake in order to ensure Food Security
as part of their commitments under the Paris Agreement. Key ndings
from Global Governance will be provided.
KEYWORDS: Food Security, Climate Change, Paris Agreement,
Global Governance
INTRODUCCIÓN: ESBOZANDO LOS CARACTERES DE LA GOBERNANZA
GLOBAL
Siguiendo la tendencia desarrollada en la “era de los objetivos”1, en
1992 la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
se planteó a la Seguridad Alimentaria como una de las nalidades propias
1 En palabras de la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL.
ocAMpo
(2015) p. 11.
13
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
del Sistema de Protección de Cambio Climático2, hoy con más de 22 años de
vigencia.
El Cambio Climático continúa siendo una materia que ha atrapado la
atención internacional, conformando un sistema que se ve enriquecido por
las informaciones cientícas que el Grupo Intergubernamental de Cambio
Climático (PICC en adelante) renueva, y por las continuas negociaciones cli-
máticas multilaterales. El Sistema de Protección Internacional se encuentra
revitalizado a la luz del Acuerdo de París, vigente desde el 4 de noviembre de
2016, el primer gran acuerdo ambiental del Siglo XXI.
Dentro de las temáticas relacionadas, la Seguridad Alimentaria se presen-
ta como un concepto nacido a instancias de la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (en adelante FAO), que ha pro-
curado que los Estados la atiendan, atenta a que la lucha contra el hambre y
la pobreza resultan un objetivo relevante.
Pensamos que tanto el Cambio Climático como la Seguridad Alimentaria
se interceptan y son ejemplos de Gobernanza Global, es decir, de cómo los
procesos y las instituciones internacionales conllevan impactos sobre los sis-
temas jurídicos; y son bienes públicos que inuyen en las actividades que
deben llevar adelante los Estados, pero que también tienen efectos sobre or-
ganizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales (ONGs),
individuos, etc.
En el contexto del fenómeno climático y de su más reciente tratado
multilateral, el Acuerdo de París, iniciaremos con un bosquejo de la
Gobernanza Global como un escenario donde quisiéramos centrar nuestro
trabajo, para ocuparnos a continuación de la Seguridad Alimentaria a n de
conceptualizarla y distinguirla de otros términos relacionados con el Derecho
a la Alimentación, luego abordaremos el Sistema Climático y los impactos
especícos que tendrá sobre la Seguridad Alimentaria en esta región latinoa-
mericana; se revisarán las inclusiones sobre Seguridad Alimentaria que el
2 Desde su Artículo 2 Objetivo: El objetivo último de la presente Convención y de todo
instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de con-
formidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida in-
terferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en
un plazo suciente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio
climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que
el desarrollo económico prosiga de manera sostenible (CMNUCC, el énfasis es nuestro).
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aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
Acuerdo de París previó; se examinarán los pasos que ha dado Chile en la
materia, para nalizar con algunas medidas especícas que los Estados de-
bieran considerar, de modo de ir asegurando la Seguridad Alimentaria, como
parte de sus compromisos asumidos en el Acuerdo de París. Las conclusiones
recogerán algunas ideas en clave de Gobernanza Global.
Para el Derecho Ambiental, la cooperación internacional es una herra-
mienta prioritaria que siempre ha utilizado desde sus inicios, allá por la déca-
da del setenta. En términos más actuales, la cooperación internacional se ve
renovada por las perspectivas que la relacionan con la Gobernanza Global.
En este apartado esbozaremos3 algunas características de la Gobernanza
Global y las proyectaremos sobre las temáticas Seguridad Alimentaria y
Cambio Climático.
En cuanto a los fundamentos de la Gobernanza Global, “[…] dicho con-
cepto alude a una serie de transformaciones vinculadas a la globalización,
que han afectado el entorno y las capacidades de los Estados nacionales”.4
Esto se conecta con la globalidad del Cambio Climático, en cuanto a un fe-
nómeno del que no escapa ningún Estado ni población (como raticaremos
al ocuparnos de sus impactos), como un problema global que activa la de-
manda de mayor internacionalidad y de más especícas regulaciones, según
Anne Peters.5
Como primer adelanto de sus elementos, coincidimos con Serna de la
Garza, que explica que la Gobernanza Global envuelve complejas interaccio-
nes entre Estados, organizaciones intergubernamentales y actores no-estatales
de diversa índole (como empresas transnacionales y ONGs internacionales).6
Veamos a continuación los cuatro rasgos que caracterizan a la Gobernanza
Global, conforme nos ilustran Von Bogdandy, Dann y Goldmann7. El primer
rasgo presenta a la Gobernanza como un tema no solo de actores públicos
(reconoce la importancia de las organizaciones internacionales y también des-
taca la relevancia de los instrumentos de carácter privado o híbrido, así como
los emitidos por particulares); el segundo muestra que la informalidad es más
aceptada (atento a que muchas instituciones, procedimientos e instrumentos
3 Esbozaremos estos temas dado que tienen muchas derivaciones en el Derecho Internacio-
nal, como las de Autoridad Pública, Fragmentación, etc.
4
sernA de LA GArzA
(2009) p. 24.
5
peters
(2016) p. 3.
6
sernA de LA GArzA
(2009) p. 26.
7 Cfr.
Von boGdAndy
et al. (2008) p. 1378.
15
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
escapan a la comprensión de los conceptos legales establecidos); el tercero in-
dica que pensar en términos de Gobernanza Global signica cambiar el enfo-
que de los actores a las estructuras y procedimientos; y el último se desprende
del mismo uso del término “Global” en vez de “internacional”: la Gobernanza
Global hace hincapié en el enfoque multinivel (con lo que se supera la división
entre fenómenos internacionales, supranacionales y nacionales).
A la luz de esos rasgos, podemos armar que la Seguridad Alimentaria es
un concepto nacido al amparo de la FAO; por su parte, el Cambio Climático
como fenómeno jurídico se ha desarrollado en el marco del Sistema de
Protección de Cambio Climático bajo los auspicios del PNUMA8 centralmente
y de la institucionalidad propia del Sistema, donde destacan las Conferencias
de las Partes (COP), tanto de la Convención Marco de Naciones Unidas so-
bre el Cambio Climático como del Protocolo de Kioto. Asimismo, vemos un
avance de “otros actores, como las empresas que están en un proceso de
auto-responsabilización en el campo ecológico”.9
Sobre el segundo atributo, es posible que algunas características de in-
formalidad se vislumbren, justamente, en el modo en que los Estados Partes
del Sistema de Cambio Climático se van obligando. Aun cuando no todos los
instrumentos tienen la misma obligatoriedad, estos encuentros anuales han
ido de a poco reforzando al Sistema y asegurando su vitalidad y actualidad.
En relación con la tercera característica, las estructuras y procedimientos son
elementos claves para comprender el Sistema de Protección Climático, que ha
nacido de un convenio marco, con dos protocolos que han continuado desarro-
llándose en base a estas reuniones anuales que mencionamos, que también se
han retroalimentado por las presencia de la sociedad civil, donde las ONG’s han
cumplido un rol informativo, consultivo, pero también multiplicador en la difu-
sión del fenómeno y su concientización, junto con el de reforzar la presencia de
estas temáticas en las agendas públicas e incluso privadas.10
8
pnuMA
son las siglas del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
9 Según
FrAnçois ost:
“La estrategia de la autor-responsabilización de las empresas en el
campo ecológico consiste en ‘interiorizar las externalidades producidas’, como dicen los
economistas, a la vez que se preserva su autonomía (
rehbinder
, 1991, p. 598). Preocupa-
das por mejorar su imagen ante el gran público, teniendo en cuenta los efectos negativos
de su acción sobre el medio natural a la vez que siguen controlando desde el interior el
proceso normativo de reglamentación de esta acción, las empresas adoptan hoy día el
discurso de la autorresponsabilidad”,
ost
(2006) p. 102.
10 Piénsese en la Responsabilidad Social Empresarial por ejemplo, y en el desarrollo de
Códigos de Conductas en las empresas, como señalamos en la nota anterior.
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A la vista del cuarto rasgo, concordamos que la Gobernanza Global en-
cierra un enfoque multinivel para el tratamiento de los tópicos, en el cual to-
dos los niveles de gobierno (internacional, supranacional, regional, nacional
y local) deben aunar sus esfuerzos para asumir los desafíos que la Seguridad
Alimentaria y el Cambio Climático involucran.
En clave de regulaciones, hay un impulso a favor del desarrollo de están-
dares internacionales, que luego requieren ser traspasados al ámbito nacional
por los Estados.11 Esto puede ser considerado una muestra del modo en que la
Gobernanza Global es una realidad que avanza en el Derecho Internacional.
Pensamos que este requerimiento de internacionalidad que destacamos,
no signica que el Estado es más débil, sino que el Estado no puede en so-
litario cumplir con las exigencias de las propias demandas de legitimidad a
las que debe responder frente a sus sociedades nacionales. Ahí es donde el
Derecho Internacional acude en su ayuda para apuntalarlo y acompañarlo.
Se ha señalado la necesidad de más Derecho Internacional para hacer
frente a una serie de cuestiones que no son claramente internacionales, pero
que adecuadamente pueden ser descriptas como globales. Los asuntos glo-
bales son problemas que surgen a nivel de todo el mundo, y para los cua-
les el Estado, como una unidad normativa en última instancia, se considera
insuciente. Ellos normalmente se ocupan de la regulación de los “bienes
públicos” o “comunes globales”. Algunas cuestiones “globales” son clásicos
temas de Derecho Internacional que han de formularse en condiciones de
globalización, por ejemplo, el Derecho del Mar se transforma gradualmente
de una cuestión de competencia y libertades, a un régimen de intercambio
de recursos, gestión de los recursos y la protección del medio ambiente. El
Cambio Climático cae en esta categoría de “global”.12
Desde la perspectiva del Derecho Internacional del Siglo XXI, frente a su
gran desarrollo normativo y su ensanchamiento por las materias de las que se
11 Así lo ilustra
sernA de LA GArzA
(2009) pp. 29 y 30: “En primer lugar, los instrumentos de
la OMC inciden sobre un gran número de materias reguladas por los órganos legislativos
nacionales, que de alguna manera están vinculadas al comercio. Estas materias van desde
los impuestos, incentivos scales, aranceles y subsidios, hasta normas ociales, medio
ambiente, medidas sanitarias, seguridad y propiedad intelectual, entre muchas otras. Esto
signica que hay numerosos puntos de contacto entre las reglas de la OMC y el derecho
nacional, en los cuales coinciden ambos, y en los que el derecho interno ha de ajustarse
a los estándares del referido organismo intergubernamental”.
12 Cfr.
cottier
et al. (2014) p. 318.
17
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
ocupa, se observa un re-enfocamiento que ha pasado de ocuparse de lo que
ocurría fronteras afuera de los Estados, a ocuparse cada vez más de lo que
ocurre en sus fronteras adentro.13 De un Derecho Internacional regulador de
las relaciones entre los Estados, a un Derecho cuyo foco son las actividades
dentro de los Estados. Un ejemplo lo veremos en este artículo, dado que la
Seguridad Alimentaria y el Cambio Climático son temas nacidos al amparo
del Derecho Internacional y que muestran una tendencia cada vez más inten-
sa de regular lo que ocurre dentro de las fronteras estatales.
Por último, debe advertirse que el concepto de Gobernanza Global tam-
bién ha sido puesto en dudas, principalmente por la legitimidad de las institu-
ciones que generan esta normatividad y por la inseguridad que afecta la pre-
dictibilidad y unidad del Derecho Internacional. Al igual que Von Bogdandy,
Dann y Goldmann14, vemos que la Gobernanza Global abre un camino para
satisfacer la legitimidad contemporánea, donde ya no está solo el Estado, sino
que también está acompañado por la comunidad internacional, representada
por los tradicionales más los nuevos sujetos de la escena internacional.
I. EN CONTExTOS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
1. Distinciones en clave alimentaria
Antes de esbozar un concepto de Seguridad Alimentaria, quisiéramos
hacer mención de que el Derecho Internacional se ha ocupado del Derecho
a la Alimentación, consagrándolo como un derecho humano ya desde la
Declaración Universal de Derechos Humanos15, y con mayor precisión en
13 Con ideas similares
MAnGAs
(2014) p. 32: “De esta forma, igualdad de derechos y la me-
jora de las condiciones de vida se ponen al servicio del valor por excelencia, entonces
y hoy, la paz. Ahora bien, la ausencia de guerra no es suciente, no es una situación sin
más, sino que precisa de condiciones previas que la sustenten, la fortalezcan y la hagan
duradera”.
14 Cfr.
Von boGdAndy
et al. (2008) p. 1376.
15 Artículo 25: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vi-
vienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de
pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
Hacemos presente que no seguiremos un abordaje desde los Derechos Humanos de la
Seguridad Alimentaria.
18
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aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
cual explica con mayor detalles los compromisos que los Estados toman en
relación con este derecho.17
La relación del Derecho a la Alimentación con la Seguridad Alimentaria
consiste en que ésta es “[…] una condición necesaria para el disfrute del
Derecho a la Alimentación, deniéndose como un Estado donde está ga-
rantizado el acceso a todas las personas, en todo momento a los alimentos
necesarios, seguros y nutritivos para llevar una vida sana”.18
Elemento fundamental del Derecho a la Alimentación es el acceso a los
alimentos. Éste último debe ser considerado como acceso físico y también
económico, es decir disponiendo de los medios o recursos para obtener una
alimentación apropiada. Ahora bien, y siguiendo la Observación General
16 Artículo 11: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes
tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo
a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho funda-
mental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y
mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos programas concretos, que se
necesiten para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de ali-
mentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y cientícos, la divul-
gación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes
agrarios de modo que se logre la explotación y la utilización más ecaces de las riquezas
naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación
con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países
que importan productos alimenticios como a los que los exportan.
17 El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se viola cuando un Estado no
garantiza la satisfacción de un nivel mínimo para que las personas no padezcan ham-
bre. Así, el Comité del Pacto, debió denir, cuáles eran las obligaciones del Estado con
respecto a este derecho: Ellas son respetar, proteger y satisfacer sus necesidades básicas
alimentarias. Cfr.
GordiLLo
y
Méndez
(2013) p.5. Y según lo indicado por el relator del Co-
mité, si un individuo no fuese capaz de proveer la alimentación básica, los Estados deben
otorgarla directamente. Cfr. “Relator Especial sobre el derecho a la alimentación”, Ocina
del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) (1996-2017). Disponible
en: < http://www.ohchr.org/SP/Issues/Food/Pages/FoodIndex.aspx>, fecha de consulta: 4
de abril 2017.
18
rodríGuez-chAVes
y
pérez
(2015) p. 50. Esta perspectiva de Derechos Humanos no será
parte de nuestro análisis.
19
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
n°12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas19, este derecho debe contemplar tanto la disponibilidad de alimentos
como su calidad.
En consonancia con lo anterior, el Comité ha señalado que los Estados
deben alcanzar una alimentación adecuada para todas las personas de mane-
ra progresiva, y por último, que no solo es el Estado el responsable de asegu-
rar este derecho, sino la sociedad en su conjunto.
Un concepto parte del Derecho a la Alimentación, en el cual no nos cen-
traremos, empero es necesario distinguir, es el de Soberanía Alimentaria, que
básicamente es el derecho de los pueblos a que de manera autónoma elijan
su política alimentaria y forma de utilizar sus recursos.
La Soberanía Alimentaria tiene su origen en movimientos campesinos
que, en contra de la lógica de mercado, proponen terminar con el hambre
desde una concepción agroecológica en torno a algunos pilares como son:
alimentación para el pueblo, sistemas compatibles con la naturaleza, favo-
recimiento de la agricultura familiar campesina, control a favor del mercado
local, entre otros.
El concepto tomó fuerza luego de ser planteado en la Cumbre de
Alimentación en Roma (1996). Sus alcances son amplios, y lo interesante
que tiene es el énfasis que pone en los recursos y en su uso sustentable, sin
embargo sigue el debate, y aunque algunos Estados lo han incluido en sus
legislaciones (al igual que el de Seguridad Alimentaria), no ha sido aceptado
por todos los países miembros de Naciones Unidas.20
19 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas es un
órgano independiente y está conformado por 18 miembros, tiene a cargo el monitoreo e
interpretación del Pacto, especícamente se expidió sobre el Derecho a una Alimentación
Adecuada en la Observación General nº 12.
20 La Ley Marco sobre Derecho a la Alimentación, Seguridad y Soberanía Alimentaria,
aprobada en la XVIII Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano de 2012 en
Panamá, señala en su Artículo 1°: “El objeto de la presente Ley es establecer un marco
jurídico de referencia, que permita a cada Estado establecer políticas y estrategias para
garantizar de manera permanente y con carácter de prioridad nacional ¨El Derecho a la
Alimentación¨, la seguridad alimentaria y nutricional de la población, para el disfrute de
una vida sana y activa. Los Países que hayan adoptado el concepto de Soberanía adecua-
rán el objeto de la presente Ley”. Esta ley-modelo ha sido adoptada en el marco de FAO
y como podemos derivar de la cita anterior, no adscribe a la Soberanía Alimentaria como
un concepto a seguir.
20
Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
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Los Estados que conciben a la Soberanía Alimentaria dentro de sus le-
gislaciones son: Argentina en su Acuerdo de Cooperación en materia de
Soberanía y Seguridad Alimentaria con la República de Venezuela, este últi-
mo también posee su propia Ley Orgánica; Bolivia en la Ley de Revolución
Productiva Comunitaria Agropecuaria; Ecuador tiene la Ley Orgánica del
Régimen de la Soberanía Alimentaria; y por último, Nicaragua en su Ley nº
693. Se advierte que todos ellos son países en desarrollo y que la asimilación
del concepto no ha conllevado un aseguramiento real que asegure tanto la
Soberanía como la Seguridad Alimentaria.
De allí que la Seguridad Alimentaria, como veremos, es un concepto
más neutro y es el que se ha utilizado como base en la construcción de polí-
ticas alimentarias, programas que trabajan para la erradicación del hambre y
que siguen los lineamientos FAO.
2. Aproximaciones a la ‘Seguridad Alimentaria’
En 1974 fue convocada la Conferencia Mundial de la Alimentación en
razón de la preocupante situación de desnutrición generalizada y la necesi-
dad de cubrir las futuras demandas alimentarias. En ese marco se adoptó la
Declaración Universal sobre la erradicación del hambre y la malnutrición,
en la cual se reconoció el Derecho inalienable de las personas a no padecer
hambre, con el n de que éstas puedan desarrollarse plenamente, siendo ta-
rea de todos los Estados garantizarlo.
Allí surgió la idea de la Seguridad Alimentaria, denida como “[…] un
sistema mundial de seguridad alimentaria que asegure la disponibilidad su-
ciente de alimentos a precios razonables en todo momento, independien-
temente de las uctuaciones y caprichos periódicos del clima y sin ninguna
presión política ni económica” (punto g).21 Esta noción fue la primera que
apareció, sin embargo ya en el año 2002 existían más de doscientas deni-
ciones en la literatura.22
A lo largo de los años, el concepto ha ido adquiriendo nuevos matices
que enriquecieron sus alcances23. Los principales dan cuenta que en 1983 la
21 La Declaración fue aprobada el 16 de noviembre de 1974 por la Conferencia Mundial de
la Alimentación, convocada por la Asamblea General en su resolución 3180 (XXVIII) de
17 de diciembre de 1973; y que hizo suya la Asamblea General en su resolución 3348
(XXIX) de 17 de diciembre de 1974.
22
toMA –tbiAnoV
y
sArAMet
(2012) p. 153.
23
cLAy
(2002) p. 27.
21
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
FAO agrega la idea de garantizar el acceso físico y económico de alimentos; en
1986 el Banco Mundial opta por otro, que incluye un aspecto nuevo que con-
siste en proveer alimentos sucientes para llevar una vida activa y saludable.
Años después, en 1996, con motivo de la Cumbre Mundial de Alimentación,
el concepto se complejiza, sumando que la Seguridad Alimentaria debe darse
a nivel individual, familiar, nacional, regional y mundial. Como se advierte la
noción se ha ido perfeccionando, incluyendo aspectos económicos y cultura-
les, hasta llegar a la actual, que incluye la inocuidad y nutrición.
La denición más comúnmente aceptada hoy y que vemos se mantiene
en textos de la FAO, explica que la Seguridad Alimentaria es: “La situación
que se da cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico,
social y económico a sucientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer
sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a n
de llevar una vida activa y sana”.24
Esta concepción comprende cuatro dimensiones, a saber: “la disponi-
bilidad de los alimentos, su acceso físico y económico, la utilización que se
hace de ellos para cubrir necesidades biológicas y la estabilidad a lo largo
del tiempo”.25 A pesar de la existencia de una conceptualización, en cuanto
a su aplicación los autores destacan que se entiende y se utiliza de diferentes
formas, según el contexto y la región geográca estudiada.26
La situación contraria es la inseguridad alimentaria y las causas de ella
son múltiples: no disponibilidad de alimentos, poder adquisitivo insuciente,
entre otras; puede darse de manera crónica, estacional o transitoria.27 En la
actualidad, hay muchos Estados que siguen padeciendo inseguridad alimen-
taria crónica, con altos niveles de desnutrición y hambre producto de crisis
económicas y desastres naturales; ésta se caracteriza por ser a largo plazo,
persistente, en que las personas no tienen capacidad de satisfacer necesida-
des básicas alimenticias.
En el caso de nuestra América Latina, no hay homogeneidad respecto a la
Seguridad Alimentaria de los distintos Estados. No obstante, los 33 países de
24 Seguimos a
rodríGuez-chAVes
y
pérez
(2015) p. 51. Agregamos que para algunos autores,
el concepto FAO de Seguridad Alimentaria indica que se trata de la capacidad de sumi-
nistro de alimentos a una población en cantidad suciente y en condiciones adecuadas,
también entendida como seguridad de suministro.
25 Cfr.
FAo
et al. (2015) p. 58.
26
bAbu
et al. (2014) p. 7.
27
FAo
et al. (2015) p. 58.
22
Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
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la región agrupados en la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños) aprobaron en enero de 2015 el Plan para la Seguridad Alimentaria,
la nutrición y erradicación del hambre para 2025, el cual fue propuesto por
FAO, CEPAL (Comisión Económica para América Latina) y ALADI (Asociación
Latinoamericana de Integración).28 Este plan comprende las dimensiones del
concepto de Seguridad Alimentaria y se estructura en base a 4 pilares:
A) Estrategias coordinadas de Seguridad Alimentaria, a través de políticas
nacionales y regionales: entre ellas, fortalecer marcos jurídicos, facilitar el
comercio y crear programas de abastecimiento de alimentos.
B) Acceso oportuno y sostenible a alimentos inocuos a todas las perso-
nas: dentro de esto, se comprenden programas de transferencias condiciona-
das29, crear trabajos estables, fortalecer agricultura familiar.
C) Bienestar nutricional y aseguramiento de nutrientes: con programas
que pongan énfasis en niños, mujeres en edad fértil y adultos mayores.
D) Producción estable de alimentos ante desastres naturales.
La región de América Latina y el Caribe ya ha cumplido uno de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio30, el cual fue reducir el porcentaje de
subalimentación a 5,5%, otros países incluso poseen tasas menores al 5%. Lo
anterior, se debe al trabajo que han venido realizando los Estados31 adoptan-
do medidas que se enmarcan dentro los pilares ya mencionados, entre ellos,
programas agrícolas y de riego, leyes de promoción de alimentación saluda-
ble, etiquetado de los alimentos, etc.
28 CEPAL et al. (2016) p. 9.
29 Estos programas buscan disminuir brechas de pobreza a través de transferencias en dinero
a familias vulnerables, condicionadas por acceso a otras formas de desarrollo de capaci-
dades o habilidades.
30 La Campaña del Milenio de las Naciones Unidas se inició en 2002 para lograr el apoyo y
la inspiración de modo de avanzar en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ocho ob-
jetivos entre los que destacamos el Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre;
y el Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente. Más información en
“Podemos erradicar la pobreza. Objetivos de desarrollo del milenio y más allá de 2015”,
Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas, sine data. Disponible en:
31 Para ver avances por países de la región ingresar a “Plataforma de Seguridad Alimentaria
y Nutricional”,
FAo, ALAdi
y
cepAL
, 2017. Disponible en:
fecha de consulta: 2 marzo 2017.
23
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
II. EN CONTExTOS DE CAMBIO CLIMÁTICO
Desde el origen de la tierra, el clima ha experimentado variaciones fun-
damentalmente por causas naturales (erupciones, cambios en órbitas plane-
tarias y en placas tectónicas)32. Junto a ello, el aumento de la población y
los procesos de industrialización han incrementado la emisión de Gases de
Efecto Invernadero (GEI), generando así el fenómeno de Cambio Climático.
Los GEI permiten el desarrollo de la vida en el planeta al retener parte de la
energía solar en la tierra (efecto invernadero natural). Entre estos gases se en-
cuentra el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), óxido nitroso (N2O),
hexauoruro de azufre (SF6), hidrouorocarbono (HFC) y peruorocarbono
(PFC), y otros. Algunos de ellos se liberan a la atmósfera como parte de proce-
sos naturales, mientras que otros son compuestos puramente industriales.33 34
A continuación, aportaremos algunas informaciones del fenómeno cli-
mático, para revisar brevemente el modo en que la comunidad internacional
ha asumido el problema.
1. Breves referencias al Cambio Climático
Los últimos años han sido testigos de que la concentración de GEI ha lle-
gado a niveles nunca antes vistos. Este incremento es superior a la capacidad
de remoción natural que tienen, elevando así la temperatura de la supercie
terrestre en 0,85°C promedio durante el periodo de 1880 a 2012.35
Este fenómeno, conocido como calentamiento global, es la manifestación
más visible del Cambio Climático, cuyos efectos se expresan en los diferentes
subsistemas del Sistema Climático, es decir, en la atmósfera, hidrosfera (océa-
nos), litósfera (continentes), biosfera (ora y fauna), criósfera (hielos y nieve),
los que funcionan como un todo que se autorregula con tiempos de respuesta
que varían de uno a otro, por lo que un desequilibrio en uno de ellos impli-
cará consecuencias en todo el sistema.36
Según el último informe del PICC, las emisiones de GEI aumentaron
más rápidamente entre 2000 y 2010 que en cada uno de los tres decenios
anteriores. Las emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles y
32 Cfr.
GArreAud
(2011) p. 1.
33
onu
(1998) p. 22.
34
picc
(2006) p. 7.
35
picc
(2013) p. 5.
36 Según explica
MArtin
(2009) p. 52 y 61.
24
Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
procesos industriales, contribuyeron en alrededor del 78% al alza de emisio-
nes de GEI totales de 1970 a 2010.37
De acuerdo al último informe del PICC38, se observan precipitaciones
cambiantes, glaciares en retroceso, derretimiento de nieve y hielo, cambios
en el nivel del mar, acidicación del mar, todo lo que está alterando los
sistemas hidrobiológicos y generando múltiples consecuencias en los distin-
tos ecosistemas. Asimismo, se generan fenómenos climáticos extremos, tales
como olas de calor, sequías, inundaciones, ciclones e incendios forestales,
entre otros.
Por ello puede armarse que los cambios de clima causan impactos en
los sistemas humanos39 y naturales, pero es en estos últimos donde los efectos
son aún más evidentes.
Los efectos del Cambio Climático operan de distintas formas en los sis-
temas humanos. Destacamos los daños a la infraestructura por fenómenos
climáticos extremos; pérdidas y mermas en los sistemas productivos como
agricultura (por sequías), acuicultura y pesca (por cambios en el nivel del mar
y acidicación); el décit de agua, que afectará el consumo de este recurso,
como también a la generación de electricidad; la salud humana será vulnera-
ble a través de distintos mecanismos40, entre ellos: se prevén episodios críticos
de contaminación, olas de calor y es probable que se prolonguen las estacio-
nes de transmisión de importantes enfermedades transmitidas por vectores,
se altere su distribución geográca, llegando enfermedades a sitios donde no
se presentaban antes e incluso reemergiendo enfermedades zoonóticas41, sin
embargo estos últimos impactos sobre la salud humana aún no están bien
cuanticados según lo dicho por el PICC.
37
picc
(2015) p. 5.
38 Nos referimos al Informe “Cambio Climático 2013: Bases físicas”.
picc
(2013) p. 5, uno
de los cuales fue conformando la información total del Quinto Informe de 2014.
39 Al referirse a los impactos del Cambio Climático no solo hace referencia al medio am-
biente, sino también incluye aspectos económicos (por quiebre de los modos tradicio-
nales de producción y costos del Cambio Climático) y de bienestar social (desempleo,
pobreza, enfermedades, vulnerabilidad climática).
Así, el Cambio Climático “pone en peligro las vidas y medios de subsistencia de todos los
pueblos, y en particular de las personas más vulnerables y desfavorecidas de los países en
vías de desarrollo”.
MArenGo
(2010) p. 146.
40
orGAnizAción MundiAL de LA sALud
(2016) p. 7.
41
oyhAntçAbAL
et al. (2010) p. 175-176.
25
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
2. Rasgos del Sistema de Protección Internacional
Al amparo de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC)42, los Estados aunaron sus fuerzas por estabilizar los
Gases de Efecto Invernadero a un nivel que evitara obstrucciones peligrosas
con el Sistema Climático, de manera compatible con el desarrollo económico
sostenible y de modo que se asegure que la producción de alimentos no se
vea amenazada.
El Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICC), como órgano
que provee la información cientíca del fenómeno, ha generado hasta la fe-
cha cinco reportes, el primero en el año 1990, el segundo en 1995, el tercer
Informe fue emitido en el año 2001, el cuarto Reporte es del año 2007. El
último informe de 2014, el quinto informe técnico, inicia con la siguiente
frase: “La inuencia humana en el sistema climático es clara, y las emisiones
antropógenas recientes de gases de efecto invernadero son las más altas de la
historia. Los cambios climáticos recientes han tenido impactos generalizados
en los sistemas humanos y naturales”.43
La labor del Panel ha nutrido con sus informaciones al Sistema de
Protección de Cambio Climático, dando luz al fenómeno de calentamiento,
cuyo origen, es indudable, se desprende de la actividad humana sobre el
Sistema Climático44, y es por ello que en la Convención Marco sobre Cambio
Climático (CMCC) de 1992, se dene el Cambio Climático como “un cambio
de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera
la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natu-
ral del clima observada durante periodos de tiempo comparables”.45
42 La Convención fue rmada en 1992, en ocasión de la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo que se llevó a cabo en Río de Janeiro. Entró en vigen-
cia dos años después, el 21 de marzo de 1994.
43 Picc (2015) p. 2.
44 Algunos autores dan una explicación más detallada y dicen “El CC es un fenómeno de
largo plazo atribuido principalmente a los sistemas económicos, tanto en la generación
de emisiones de GEI como en el deterioro de los ecosistemas, con los cuales el sistema
climático interactúa. […] Los procesos de desarrollo económico, después de la revolu-
ción industrial, han representado un deterioro generalizado tanto del sistema climáti-
co como de las funciones eco sistémicas relacionadas”.
MorA-MottA
y
León rodríGuez
(2017) p. 172.
45
onu
(1992) p. 3.
26
Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
La entrada en vigencia del Protocolo ha sido un tanto accidentada, dado
que fue adoptado en Japón en 1997 y recién entró en vigor en febrero del
2005, luego de un largo proceso de raticación46, de similares características
que el previsto en el Acuerdo de París (pero cuyo éxito ya se está palpando).
Como segundo instrumento del Sistema del Protocolo de Kioto, des-
tacamos dos puntos relevantes: el primero es que los países desarrollados
asumen compromisos cuanticados de limitación y reducción de las emisio-
nes del período 2008 al 2012 (los que están extendidos hasta el 2020), por
ende no hay obligaciones legales para los países en desarrollo, contando con
un tratamiento diferenciado a su favor; el segundo punto tiene que ver con
que añade herramientas para abaratar los costos de mitigación, creando tres
mecanismos de mercado para intercambiar créditos de carbono, los llama-
dos mecanismos exibles, a saber: Aplicación Conjunta (AC), Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL, el mecanismo importante para países en desarrollo)
y el Comercio de Emisiones de Carbono (donde la experiencia de la Unión
Europea es la más relevante).
Inmediatamente vigente el Protocolo de Kioto, los Estados Partes es-
tuvieron concentrados en las negociaciones climáticas para reemplazar el
Protocolo, dado que el sistema enfrentaba el gran desafío de alcanzar un
acuerdo internacional que avanzara en los compromisos; mientras, se fueron
adoptando distintas decisiones que fueron implementando el Protocolo de
Kioto. Las negociaciones lograron el cometido en la Conferencia de las Partes
de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de
2015 (COP 21) en París.
3. Las primicias del Acuerdo de París
En este ítem nos ocuparemos de los puntos más relevantes del Acuerdo
de París, el acuerdo multilateral ambiental más exitoso en cuanto a su entrada
en vigor, la que ha sucedido en tiempo récord, en poco más de cinco meses,
alcanzándose el mínimo de adhesiones para asegurar su vigencia desde el 4
de noviembre de 2016, y ya está funcionando con su primer período de se-
siones de la Conferencia de las Partes en Marrakech del 7 al 18 de noviembre
de 2016.47
46 El Protocolo de Kioto requería de 55 Estados Partes (incluidos Estados del Anexo 1) cuyas
emisiones de GEI equivalieran al 55% del total de emisiones de CO2 de las de los países
desarrollados al año 1990.
47 El 5 de octubre de 2016 el Secretario General de las Naciones Unidas anunció que ese
día se cumplían las condiciones para la entrada en vigor del Acuerdo de París y que en-
27
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
Desde este Acuerdo, se impulsan los esfuerzos para limitar el aumento
de la temperatura por debajo de 1,5 grados centígrados, y se acordó la man-
tención del aumento de la temperatura global por debajo de los 2°C. Este ya
es un objetivo global de cumplimiento exigible por el Derecho Internacional.
Desde el inicio del Acuerdo se ratica la noción de Desarrollo Sostenible
y su íntima relación con el Cambio Climático, donde lo económico, lo social
y lo ambiental deben combinarse en cualquier estrategia para enfrentar el
fenómeno del calentamiento, ya que sería un error hacerlo solo desde una
visión ambiental o desde una perspectiva económica.
En el Acuerdo, se destaca la importancia que se otorga tanto a la miti-
gación como a la adaptación y las acciones domésticas se revalorizan; está
claro que la mitigación no es suciente para enfrentar el fenómeno y que
mayores costos de adaptación pueden ser necesarios si no hay mitigación (ver
artículo 7, punto 4).
Un destacable avance del Acuerdo es que obliga de igual modo a to-
das las Partes a presentar sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional
(CDN), lo que deberán realizar cada cinco años; estas Contribuciones repre-
sentarán un avance con respecto a las obligaciones asumidas por esa Parte
hasta la fecha (un progreso), cada vez que las presentan, es decir deben in-
cluir medidas más intensas y ambiciosas adoptadas en el marco de las obli-
gaciones anteriores de ese Estado o Parte. Estos compromisos permitirán que
las Partes le den seguimiento a sus emisiones y registren sus progresos, los que
deberán ir enfocados en la disminución de las emisiones de GEI.
Esta equiparación en los compromisos de las Partes, se apoya en que
los países desarrollados aumenten la prestación de un apoyo previsible a las
Partes, que son países en desarrollo, en forma de nanciación, tecnologia y
fomento de la capacidad. La contracara de igualar en las obligaciones a los
países en desarrollo, rearma que requieren asistencia para enfrentar accio-
nes de mitigación y adaptación a largo plazo, incluso distingue a los países
menos adelantados y a los pequeños Estados insulares en desarrollo.
traría en vigor el 4 de noviembre de 2016 (Cfr. “Preguntas y respuestas sobre temas jurí-
dicos y de procedimiento relativos a la convocatoria del primer período de sesiones de la
Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París”, Se-
cretaría de la CMNUCC, 13 de octubre de 2016. Disponible en: < http://unfccc.int/les/
meetings/marrakech_nov_2016/application/pdf/questions_and_answers_on_cma_1_esp.
pdf>, fecha de consulta: 2 julio 2016). Hoy cuenta con más de 110 Estados Partes (de los
197 que son parte en la Convención Climática).
28
Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
Como parte del Acuerdo, los Estados tienen la obligación de realizar un
balance global periódico del inventario de emisiones, que evalúa los progre-
sos a largo plazo en el marco de los objetivos del Acuerdo; estando previsto
que el primer balance global se realizará en 2023 y luego cada cinco años.
Un punto interesante que se incluyó, tiene que ver con el Mecanismo
Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños; es positivo que el Acuerdo
asuma que el Cambio Climático genera pérdidas y daños asociados a sus
efectos adversos, incluidos los fenómenos meteorológicos extremos y los fe-
nómenos de evolución lenta. Y que el propio Sistema Climático obligue a
todos los Estados a contar con sistemas de alerta temprana, a prepararse para
situaciones de emergencia, e incluso abre la posibilidad de que estos sistemas
preventivos funcionen de manera coordinada por varios Estados miembros
del Acuerdo (por ejemplo, por regiones). Hay un reconocimiento del riesgo
que el Cambio Climático signica para los Estados y también que la resilien-
cia es parte de lo que deben ocuparse.
Algo que se está instalando en la comunidad internacional, tiene que
ver con la necesidad de que en el tratamiento de estos problemas se asegura
la participación del sector público y privado para la implementación de las
medidas nacionales.
En otro orden, el Acuerdo destaca al nanciamiento como uno de sus
elementos prioritarios; se ordena además que el mecanismo de nanciamien-
to de la Convención Climática se haga extensivo a este Acuerdo (artículo 9).48
Sin nanciamiento, se ve lejana tanto la mitigación como la adaptación al
Cambio Climático.
Como uno de los grandes temas que requieren de una implementación
relevante, la transferencia de tecnología se alza como un gran desafío para
el Acuerdo, tanto para mejorar la resistencia al Cambio Climático como para
reducir las emisiones de GEI.49
Sin menguar en la importancia de la implementación como una caracte-
rística clásica del Derecho Ambiental, el Acuerdo se concibe en un marco de
48 La Convención Climática aborda esto en el artículo 21, párrafo 3 (Disposición Provisio-
nal), prevé que el Fondo para el Medio Ambiente Global (PNUMA) y el Banco Internacio-
nal de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) serán las instituciones que provisionalmente
deben asegurar el mecanismo previsto en el artículo 11.
49 La transferencia de tecnología toca muchos temas relacionados con el comercio interna-
cional, como propiedad intelectual, subsidios, bienes ambientales, etc.
29
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
construcción de conanzas mutuas de modo transparente, cuyo objetivo último
es promover la aplicación efectiva; se instituye un mecanismo para facilitar la
aplicación y promover el cumplimiento de las disposiciones del Acuerdo, que
tendrá un cariz técnico, pero que considerará las condiciones nacionales, de
una manera que sea transparente, no confrontacional ni punitivo (artículo 15).
Subrayamos que el Acuerdo reconoce una multiplicidad de niveles para
enfrentar la problemática del calentamiento, desde el nivel local, sub-nacio-
nal, nacional, regional e internacional.50
Los primeros pasos de implementación del Acuerdo a nivel internacional
se han iniciado, la Proclamación de Acción de Marrakech explica que está
en marcha “[…] el comienzo de una nueva era de implementación y acción
para abordar el Cambio Climático y conseguir un desarrollo sostenible”. La
Proclamación reconoce a la acción climática en multiplicidades de foros para
responder al problema, y se habla de solidaridad, de actores no estatales, de
grandes desafíos de desarrollo, etc.51
En suma, el Acuerdo presenta una visión más holística de las estrategias
para enfrentar a largo plazo el Cambio Climático a nivel global; advertimos
que suma los mecanismos y acuerdos negociados en las conferencias anua-
les, y marca un nuevo punto de partida en la cooperación climática que
requerirá decisiones para la implementación. Revisaremos las principales co-
nexiones de Cambio Climático y la Seguridad Alimentaria.
50 Artículo 7 Punto 2. Las Partes reconocen que la adaptación es un desafío mundial que
incumbe a todos, con dimensiones locales, sub-nacionales, nacionales, regionales e in-
ternacionales, y que es un componente fundamental de la respuesta mundial a largo
plazo frente al cambio climático y contribuye a esa respuesta, cuyo n es proteger a las
personas, los medios de vida y los ecosistemas, teniendo en cuenta las necesidades ur-
gentes e inmediatas de las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables
a los efectos adversos del cambio climático.
51 La “Marrakech Action Proclamation for our Climate and Sustainable Development” de-
cidió en la sesión plenaria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (COP22 del 7 al 18 de noviembre de 2016). Consultar en “La Proclamación
de Acción de Marrakech establece un proceso irreversible de acciones climáticas”, ONU
Cambio Climático Noticias, sine data. Disponible en: < http://newsroom.unfccc.int/es/
noticias/la-proclamacion-de-accion-de-marrakech-establece-un-proceso-irreversible-de-
acciones-climaticas/>, fecha de consulta: 2 de diciembre de 2016.
30
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aLiMenTaria en conTeXTos de caMbio cLiMÁTico en cLaVe de Gobernanza
GLobaL
III. INTERRELACIONANDO CAMBIO CLIMÁTICO Y SEGURIDAD ALIMEN-
TARIA
Los impactos que hemos relatado que tendrá el Cambio Climático, afec-
tarán a todas las regiones del planeta en mayor o menor medida, según la
vulnerabilidad que posean. La temática está siendo abordada por distintos or-
ganismos internacionales, entre ellos destacamos a la FAO, la Organización
Mundial de la Salud y la CEPAL, quienes a partir de los informes del PICC
proporcionan nuevas soluciones y propuestas relativas a cada sector o región
por la cual trabajan.
Como ya mencionamos, los sistemas naturales son altamente vulnera-
bles al Cambio Climático y los efectos podrían comprometer seriamente la
agricultura, silvicultura y la pesca; las consecuencias no solo serán para cada
sector, sino que se perturbará en general la producción de alimentos, junto
a ello el avanzar hacia la erradicación del hambre, la desnutrición y alcan-
zar la Seguridad Alimentaria serán metas más difíciles de alcanzar. Por esta
razón, la FAO hace un llamado a los Estados para que enfrenten el Cambio
Climático desde la perspectiva de la Seguridad Alimentaria.
Es evidente que el Cambio Climático afectará en mayor medida a países
en desarrollo, más aún si estos poseen economías dependientes de sistemas
agropecuarios; asimismo, la afectación llegará a países que son grandes ex-
portadores de alimentos, por lo que se pronostican efectos que van mucho
más allá de una región en particular. Ni que hablar de los Estados Insulares
que usualmente dependen de su agricultura, que no solo se ve afectada por
el fenómeno climático, sino que se ve reducida en su espacio de desarrollo
(se quedan sin terreno).
La agricultura (gran proveedor de alimentos) como actividad, de por sí
está subordinada a la variabilidad climática natural. Sumado a ello, el fenó-
meno climático hará que ésta quede aún más expuesta.52
Por esto, la agricultura enfrenta grandes desafíos para adaptarse al
Cambio Climático, los que pasan por gestionar de manera integrada el uso de
suelos, mejorar la calidad de éstos, crear cultivos que sean más resistentes a
52 En el caso de América Latina, como contribuciones ya atribuibles al Cambio Climático rela-
cionadas a la producción de alimentos se encuentran la mayor vulnerabilidad de los medios
de subsistencia de los agricultores indígenas Aymara, aumento de los rendimientos agrícolas y
expansión de las zonas agrícolas en la zona suroriental de América del Sur, además de cambios
de ujo en el Amazonas, río de la Plata, y degradación de tierras.
picc
(2014) p. 32.
31
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
condiciones climáticas adversas, entre otros. Asimismo, la población mundial
crece y se requerirá aumentar la productividad de alimentos, sin embargo la
tarea para los Estados es doble considerando que la actividad agropecuaria
es gran fuente emisora de GEI. A nivel mundial el 13% de los GEI provienen
de la agricultura, y en el caso de América Latina éste promedia el 21%; estos
gases son principalmente el metano y el óxido nitroso, los que además tienen
efectos en el calentamiento global muy superiores al del dióxido de carbono,
por ello deberá gestionarse una agricultura sustentable, con otras tecnologías
y acorde a la labor de mitigar la emisión de GEI.53
Por lo tanto, su erradicación no solo pasa por aumentar la producción
de alimentos y gestionar suelos para cultivos, pues para erradicar el hambre,
además de prever y mitigar los efectos del calentamiento global, se deben
tomar en cuenta los otros pilares en torno a la Seguridad Alimentaria.
1. Planteos en Seguridad Alimentaria en el Acuerdo de París
Dando continuidad a los grandes objetivos del Sistema Climático, el
Acuerdo de París desde el Preámbulo incluye una referencia al “desarro-
llo sostenible y la erradicación de la pobreza”, y luego expresamente reza:
“Teniendo presentes la prioridad fundamental de salvaguardar la seguridad
alimentaria y acabar con el hambre, y la particular vulnerabilidad de los siste-
mas de producción de alimentos a los efectos adversos del Cambio Climático
[…]” (el destacado es nuestro), se advierte que la Seguridad Alimentaria debe
asegurarse de modo especial frente al Cambio Climático.
Por su parte, el Artículo 2 se reere a los niveles de temperatura por
debajo de los 2 grados Celsius con respecto a los niveles preindustriales, y a
proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC
con respecto a los niveles preindustriales. Luego de ese compromiso claro,
los Estados se comprometen a: “Aumentar la capacidad de adaptación a los
efectos adversos del Cambio Climático y promover la resiliencia al clima y un
desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un modo
que no comprometa la producción de alimentos” (el destacado es nuestro).54
Vemos que el Acuerdo revitaliza a la Seguridad Alimentaria como un
objetivo global, con lo cual frente al Cambio Climático los Estados no están
53
rodríGuez
et al. (2015) p. 13.
54 Y de inmediato conecta con el nanciamiento: “c) Elevar las corrientes nancieras a un
nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resciliente al clima y
con bajas emisiones de gases de efecto invernadero”.
32
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GLobaL
solos frente a ella, están como comunidad internacional comprometidos a
cuidar esta nalidad. Otro alcance es que este compromiso multilateral exige
de los Estados su inclusión como un objetivo nacional. Es más, puede ser
regional y local también. Hay un reconocimiento en el Acuerdo de París a
una gobernanza multinivel del Cambio Climático, como mencionamos más
arriba.
Uno de los puntos que se indican como beneciosos para los países
en desarrollo, es la inclusión del Mecanismo Internacional de Varsovia para
Pérdidas y Daños, que asegura que los daños y pérdidas sufridos por el fe-
nómeno sean motivo de ayudas especiales dentro del Acuerdo. Asimismo, se
posicionan los sistemas de alerta temprana que deberán desarrollarse en el
marco del Acuerdo, vistos como una herramienta para prevenir y disminuir
los impactos en los sistemas agropecuarios.
IV. BREVE RESEÑA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y CAMBIO CLIMÁTICO
EN CHILE
De lo que venimos reexionando está claro que el Cambio Climático
puede afectar negativamente la Seguridad Alimentaria de un Estado y por ello
es necesario considerar sus vulnerabilidades para planear estrategias adecua-
das en vistas de los compromisos adoptados.
Sobre las emisiones, en Chile van en aumento y las que provienen de
la agricultura representan el 15% de las emisiones totales.55 El desglose de
este 15%, de acuerdo a los datos proporcionados por el Sistema Nacional
de Inventarios de GEI (SNI Chile), son los siguientes56: 52,4% proviene de
suelos agrícolas, un 34,4% de fermentación entérica, 12,1% de manejo del
estiércol y un 1% de cultivo de arroz y quema en el campo de los residuos
agrícolas. Estos datos varían respecto a los considerados para América Latina
y el Caribe, por lo que sería interesante evaluar medidas costo efectivas apli-
cadas a la realidad de Chile, que intenten disminuir los gases de la agricultura
(entendida ampliamente) para Chile, sin que estas comprometan la Seguridad
Alimentaria.
55 CEPAL y OCDE (2016) p. 44.
56 “Inventario nacional de gases de efecto invernadero de Chile, serie temporal 1990-2010”,
Ministerio del Medio Ambiente de Chile y Sistema Nacional de Inventarios de Gases
Efecto Invernadero, diciembre 2014. Disponible en:
les/documentos/2014_iin_cl.pdf>, fecha de consulta: 8 de diciembre 2016, p. 92.
33
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Chile, previo al Acuerdo de París, plantea una reducción del 30% de
las emisiones de GEI al año 2030 (respecto a 2007), e incluso de un 45% de
contar con el necesario nanciamiento. Es por ello, entre otras cosas, que
se trabaja fuertemente en el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático
(2017-2022). Si bien en dicho documento no se contempla un ítem acerca de
la Seguridad Alimentaria, relacionados hay una serie de aspectos a ser consi-
derados y que se irán indicando.
El anteproyecto del Plan de Acción Nacional ha denido nueve sectores
prioritarios en los que deben implementarse planes sectoriales57. De éstos,
los que podrían vincularse directamente a Seguridad Alimentaria son: el sil-
voagropecuario, pesca y acuicultura, recursos hídricos y salud. Actualmente,
solo dos de ellos ya se encuentran aprobados y en proceso de implementa-
ción, que corresponden al área silvoagropecuaria y pesca-acuicultura.
En dicho anteproyecto, los estudios en general indican que uno de los
sectores más afectados por el Cambio Climático será el silvoagropecuario,
en el que se prevé un desplazamiento de cultivos, producto del aumento de
temperaturas y erosión del suelo, menor disponibilidad de agua para riego,
afectando principalmente a agricultores y ganaderos de la zona norte y cen-
tral del país. Sin embargo, no todo es negativo, ya que hacia el sur del país sí
se esperan mejoras en la productividad.
En el plan sectorial para pesca y acuicultura (ya en fase de implementa-
ción), se describen algunos efectos positivos y otros negativos, según la cap-
tura de peces de que se trate, ya que algunos podrán encontrarse en mayor o
menor disponibilidad según requieran mayores o menores temperaturas. Es
posible que el aumento de temperaturas y salinidad del agua pueda afectar
a los centros de cultivos (principalmente salmones, crustáceos y moluscos),
por aumento de la prevalencia de enfermedades y plagas; contribuyendo a la
proliferación de microalgas tóxicas. En denitiva, de los impactos previstos,
éstos no solo podrán afectar la producción de alimentos, sino también la ca-
lidad de éstos, afectando la nutrición y salud de la población más vulnerable.
Este plan especíco para pesca y acuicultura contempla contribuir
a la adaptación de las áreas más vulnerables, con la idea de mejorar los
57 El Plan se encuentra como anteproyecto trabajándose en su etapa nal. Cfr. “Plan de
Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022: anteproyecto en consulta pública”,
Ministerio del Medio Ambiente, 18 abril 2016. Disponible en:
cl/wp-content/uploads/2016/04/Anteproyecto-PANCC-2017-2022-FINAL-2016-04-18.
pdf>, fecha de consulta: 7 de diciembre 2016, p. 29.
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benecios socio-económicos que entrega el sector y de resguardar la
Seguridad Alimentaria y biodiversidad acuática. Es más, se señala expre-
samente, en el que podrán verse afectadas las cuatro dimensiones de la
Seguridad Alimentaria.58 Son las únicas medidas que se han tomado y que
hacen referencia expresa a la Seguridad Alimentaria como una nalidad de
estas políticas sectoriales.
En el caso del sector silvoagropecuario (plan en vigencia), se observa que
es el Ministerio de Agricultura, siguiendo la línea de fomentar una agricultura
sustentable, quien es el responsable de implementar el plan sectorial a través
de regulaciones y programas que comprenden transferencia de tecnología,
innovación y otorgamiento de apoyo nanciero a pequeños productores.59
Cabe destacar que la CONAF (Corporación Nacional Forestal) es la insti-
tución que trabaja contra la deserticación y erosión de los suelos. Algunas me-
didas concretas que se vienen desarrollando a partir del plan del año 2013 son:
programas de mejoramiento genético para cultivos agrícolas, programas para
establecer huella del agua, desarrollar un sistema nacional de gestión de ries-
gos frente a eventos climáticos y emergencias agrícolas, instrumentos de seguro
agrícola frente a cambios climáticos, incentivos a la sustentabilidad, entre otras.60
58 Para ello, se trabaja en la implementación de manejo de pesqueras, determinar áreas ap-
tas para acuicultura en base a los posibles escenarios climáticos, fortaleciendo otros pro-
gramas ya existentes, buscando mecanismos de nanciamiento, creación de incentivos y
desincentivos para las buenas prácticas, entre otros. Cfr. “Plan de Adaptación al Cambio
Climático para pesca y acuicultura”, Subsecretaría de pesca y acuicultura, Ministerio de
Economía, Fomento y Turismo y Ministerio del Medio Ambiente de Chile, 2015. Disponi-
ble en:
CMS.pdf>, fecha de consulta: 19 de diciembre 2016, p. 18.
59 Cfr. “Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2017-2022: anteproyecto en con-
sulta pública”, Ministerio del Medio Ambiente, 18 abril 2016. Disponible en:
portal.mma.gob.cl/wpcontent/uploads/2016/04/Anteproyecto-PANCC-2017-2022-FI-
NAL-2016-04-18.pdf>, fecha de consulta: 7 de diciembre 2016, pp. 15 y 33.
60 Estas son algunas de las medidas que se enmarcan en las líneas de acción; son cinco, a sa-
ber: mejorar la competitividad de la agricultura, fomento a la investigación e innovación,
promover la sustentabilidad económica, social y ambiental, acceso al mercado y por
último modernizar el Ministerio de Agricultura y sus servicios. Cfr. “Plan de Adaptación
al Cambio Climático del sector silvoagropecuario”, Ministerio de Agricultura y Ministerio
del Medio Ambiente de Chile, octubre de 2013. Disponible en:
cl/1304/articles-55879_InstrumentoFinalCC_Silvoagropecuario.pdf>, fecha de consulta:
8 de diciembre 2016.
35
ARS BONI ET AEQUI (AÑO 13 N° 1): PP. 11-42
En salud, aún se trabaja en elaborar un plan, no obstante en el docu-
mento Plan de Adaptación Nacional del período 2008-201261 publicado el
año 2015 se dan ciertas luces de algunos de los ejes que se deben seguir, ello
porque el Cambio Climático alterará pilares de la salud humana, dadas las
variaciones en la calidad de los alimentos y la disponibilidad de agua, por lo
que una línea de acción debe orientarse a implementar medidas frente a los
eventos extremos que puedan contaminar nuestros alimentos con el objeto
de que la población pueda contar con un abastecimiento estable.
En general, puede decirse que no queda claro aún el papel de la Ocina de
Cambio Climático en estas medidas, ni tampoco la participación de los ministe-
rios relacionados, tampoco cuáles serán las medidas de monitoreo y seguimiento.
Exploradas estas primeras medidas que se están tomando en la materia,
podemos advertir que en Chile se está avanzando en jar las estrategias para
enfrentar el Cambio Climático, hay conciencia que la agricultura requiere la
atención renovada de las políticas públicas y esperamos que haya una mayor
mirada hacia la Seguridad Alimentaria que asegure los cuatro pilares y que
se coordine con las otras medidas que Chile debe tomar para asegurar la
mitigación en las emisiones de GEI y la necesaria adaptación de los sistemas
naturales y humanos.
V. PROPUESTAS DE MEDIDAS EN EL MARCO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
Para cerrar este trabajo, nos gustaría sugerir algunas medidas que permi-
tirían a los Estados ir cumplimentando sus compromisos frente al Acuerdo de
París y la Seguridad Alimentaria, siguiendo las cuatro dimensiones, a saber:
1. Sobre la disponibilidad de los alimentos
A) Desarrollar la agricultura sostenible y aumentar productividad, e in-
centivar a productores (debería pensarse en subsidios, por ejemplo);
B) Desarrollar métodos de cooperación entre Estados (aprovechar venta-
jas y desventajas de los efectos del fenómeno climático entre las regiones, y
también a nivel nacional)62;
61 “Plan de Adaptación al Cambio Climático”, Ministerio del Medio Ambiente de Chile, 2015.
Disponible en: -
tacion-Cambio-Climatico-version-nal.pdf>, fecha de consulta: 8 de diciembre 2016, p. 61.
62 Se habla de que el Cambio Climático incrementará el potencial del movimiento de pestes
y enfermedades, al tiempo que de productos, de un Estado a otro. De allí el llamado que
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C) Incluir tecnologías y energías limpias;
D) Inversiones de los Estados en I+D (investigación y desarrollo).
2. Sobre cómo garantizar el acceso a los alimentos
A) Los Estados deben preparar sus políticas comerciales en relación con
los alimentos (exportaciones/importaciones);
B) Reconocer la necesidad del manejo multinivel del acceso a los ali-
mentos (entre Estados, a nivel nacional, regional y local).
3. En cuanto al consumo de alimentos y su nutrición
A) Avanzar en los proyectos sectoriales, con especial énfasis en salud;
B) Programas de inocuidad alimentaria transversales por sectores (mejo-
rar trazabilidad de los alimentos en el contexto del comercio internacional,
mayor incorporación de estándares internacionales, etiquetado, etc.);
C) Planes de cooperación internacional y regional frente a enfermedades
emergentes ligadas a la producción y comercio de alimentos.
4. Estabilidad de la Seguridad Alimentaria
A) Trabajar en planes, institucionalidad y coordinación de los distintos
organismos nacionales que intervienen en desastres;
B) Gestionar los distintos tipos de riesgos a los que están expuestos,
junto con medidas de abastecimiento de alimentos, control sanitario de los
alimentos y agua, revisión de planes y medidas inmediatas de mitigación
frente a desastres que afecten la agricultura, la industria pecuaria y pequeños
productores;
C) Comprender el riesgo en general, y promover las prácticas preventivas
que mitiguen los peligros naturales y los desastres;
hace FAO a fortalecer la cooperación internacional y regional para facilitar el intercambio
de conocimientos, el manejo común de recursos y el intercambio de recursos genéticos
de plantas y animales. Cfr. FAO (2016) p. 102. Este Reporte de FAO es posterior al Acuer-
do de París.
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D) Estudiar nuevos métodos para la producción agropecuaria o reorien-
tar y diversicar la producción de cada Estado, según las ventajas que cada
uno posea.
CONCLUSIONES: UNA ÚLTIMA MIRADA DESDE LA GOBERNANZA GLOBAL
En este trabajo, nos propusimos adentrarnos en la Seguridad Alimentaria
como uno de los grandes desafíos de la humanidad que en contextos de
Cambio Climático y ante la exitosa partida del Acuerdo de París, el primer
gran acuerdo ambiental y multilateral del Siglo XXI, se ven revitalizadas.
En el recorrido que realizamos mostramos los impactos que el Cambio
Climático tendrá sobre los sistemas naturales y humanos y su directa relación
con la Seguridad Alimentaria. La complejidad del Cambio Climático exige
enfatizar las miradas desde la sustentabilidad, entendida como la armoniza-
ción de los factores políticos, ambientales y económicos.
Una importante observación es que se propicia y apoya una mayor in-
teracción entre la Seguridad Alimentaria y el Cambio Climático, para las ac-
ciones que a nivel institucional se están siguiendo, apoyo que se evidencia
desde los propios textos de Cambio Climático, y que se enfatiza ante la po-
sibilidad de nuevas medidas de implementación del Acuerdo de París, para
lograr avances en Seguridad Alimentaria también.
Creemos que el Acuerdo viene a apuntalar las políticas nacionales para
complementar con el n último de la Seguridad Alimentaria. Asimismo,
se plantea como un objetivo global complementario, con lo cual frente al
Cambio Climático los Estados no están solos.
El desafío que la Seguridad Alimentaria conlleva para las políticas am-
bientales, alimentarias, de salud, económicas, energéticas, etc., es enorme, y
la coordinación que el Estado deberá emprender y profundizar es muy gran-
de. Ocuparnos brevemente del caso chileno nos permitió ver como aún falta
un gran trabajo para abordar el Cambio Climático, de modo de asegurar la
Seguridad Alimentaria. Vislumbramos que cada vez es más clara la necesidad
de fortalecer la institucionalidad pública que enfrenta al Cambio Climático.
En contextos de Gobernanza Global, se abre un camino para satisfacer
la legitimidad contemporánea, donde ya no está solo el Estado, sino que está
acompañado por la comunidad internacional, representada por los tradicio-
nales más los nuevos sujetos de la escena internacional; todo lo que va mar-
cando la renovación de la cooperación internacional, la gran herramienta
para enfrentar el Cambio Climático del Siglo XXI.
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Lucas Garín, andrea y cubiLLos Torres, María consTanza: Hacia La seGuridad
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Pensamos que la lucha contra el Cambio Climático se ha desvanecido de
la regulación doméstica, para pasar al campo de la cooperación internacio-
nal, y desde allí brindar los lineamientos que luego el derecho nacional de-
berá asegurar, con considerable libertad para decidir qué hacer para cumplir
con sus compromisos. Láncos63 indica que este nuevo sistema de ejercicio de
autoridad pública64, no solo establece relaciones entre instituciones interna-
cionales, organizaciones de integración económica (como la Unión Europea)
y gobiernos nacionales, sino que construye una cooperación horizontal entre
gobiernos nacionales que se evidencia mucho más al momento de aplicar,
por ejemplo, los mecanismos del Protocolo de Kioto que comentamos más
arriba (piénsese en el MDL), que además envuelven al sector privado y a la
sociedad civil, a observadores, a cientícos, etc., que participan del régimen
climático de diversa manera.
Coincidimos en que la legitimidad es algo crucial para todo los parti-
cipantes del Sistema de Protección Climática65, y que ésta debe cuidarse en
especial al momento de las implementaciones del Acuerdo de París, de modo
de que la transparencia, la participación y la revisión estén presentes en los
nuevos mecanismos que deberán crearse para hacer realidad los grandes ob-
jetivos del Acuerdo y, en denitiva, de la propia Convención. Nuevamente
destaca la Seguridad Alimentaria como un gran objetivo a alcanzar.
Sabemos que los desafíos son grandes, pero también que las recompen-
sas de una población protegida valen los esfuerzos.
63
Láncos
(2010) pp. 279 y 280.
64 Destacamos el trabajo de
boGdAndy, dAnn y GoLdMAnn,
que entrecruzan el concepto de
Gobernanza Global con el de ejercicio de autoridad pública internacional de modo de
dar luz sobre el primero; los autores denen autoridad como la capacidad legal de deter-
minar a otros y reducir su libertad, y este ejercicio es la realización de esa capacidad en
particular, que puede ser mediante la producción de estándares o regulaciones o median-
te la difusión de informaciones (como rankings). La determinación puede ser obligatoria
o no, es obligatoria siempre que modica una situación legal. Este concepto amplio de
autoridad permite incluir distintas situaciones, como las que generan los Estándares de
Doble Tributación de la OECD, o el Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO
o los reportes PISA.
boGdAndy, dAnn
y
GoLdMAnn
(2008) p. 1385 y ss.
65 Seguimos a
Láncos
en sus conclusiones sobre el Protocolo de Kioto como ejercicio de autori-
dad pública, pero que hacemos extensibles al Acuerdo de París.
Láncos
(2010) p. 299.
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