Insuficiencia del principio de supremacía constitucional en el control de constitucionalidad de los actos administrativos
| Autor | Luis Alejandro Silva Irarrázaval |
| Cargo | Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Pontificia Universidad Católica de Chile, Abogado, Alumno del programa de Doctorado en Derecho de la Universidad de los Andes |
| Páginas | 284-304 |
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El principio de supremacía constitucional, asentado ya en la doctrina, presenta aún serias insuficiencias a nivel práctico. Esta ponencia indaga en una de las formas en que dicha insuficiencia se manifiesta, y que consiste en el desplazamiento de la Constitución por la ley como parámetro último de la juridicidad del acto administrativo.
El problema puede esbozarse sucintamente diciendo que, bajo determinados supuestos, los órganos competentes para controlar la juridicidad de los actos administrativos aplican la ley pretiriendo la Constitución. En Francia la cuestión se planteó hace tiempo (CE, Sect., 6 de noviembre de 1936, Arrighi), y las soluciones que allí se han practicado no satisfacen nuestra concepción de la supremacía constitucional.1 En España el tema se presenta en términos menos dramáticos que en su vecino país, pero las soluciones que se ofrecen son también menos nítidas. En Chile, sólo unos pocos se han referido a las dificultades teóricas y prácticas que el control de constitucionalidad de los actos administrativos supone para el principio de la supremacía constitucional.
La hipótesis fundamental de este trabajo es que cada vez que la declaración de inconstitucionalidad de un acto administrativo supone indirectamente la declaración de inconstitucionalidad de la ley que habilita dicho acto, el órgano de control omite la aplicación de la Constitución prefiriendo la ley.
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La eficacia jurídica del principio de supremacía constitucional está condicionada en última instancia a la aplicación que los órganos jurisdiccionales hagan de la Constitución como norma de Derecho. Dicho de otro modo, la supremacía de la Constitución se manifiesta en su directa aplicabilidad como norma decisoria litis.
La aplicación de la Constitución en la decisión de conflictos en que se debate si la actuación jurídica de la Administración se ajusta a Derecho es una operación compleja, porque exige al juez conjugar la directa aplicabilidad de la Constitución con la aplicación de las restantes normas infraconstitucionales válidas. El control jurídico de la actividad de la Administración supone para el juez confrontar dicha actividad con las normas que la amparan, para juzgar si efectivamente se trata de una actuación conforme a Derecho. En la selección de las normas que le servirán para el enjuiciamiento no puede el juez descartar las superiores, so pretexto que se encuentran desarrolladas por las inferiores, porque el criterio según el cual la norma especial prefiere a la general procede entre normas de igual rango.
Al aplicar el Derecho en un juicio, el juez interpreta las normas inferiores de modo que no contradigan a las superiores, en un proceso "ascendente" que no se agota en la comprobación de la adecuación de la norma con aquella inmediatamente superior, sino que culmina siempre en la Constitución. La Constitución es por sí misma parámetro de control de la actividad de la Administración. En general, la interpretación es adecuada a las normas de los distintos niveles, pero hay casos en que no. Esta probabilidad no ofrece dificultad cuando implica una contradicción entre el Reglamento y la ley, porque el ejercicio de las potestades públicas tiene su fundamento en la ley (artículo 7° inciso 2° de la Constitución). En cambio sí ofrece dificultad cuando implica una contradicción entre la ley y la Constitución, es decir, cuando el juicio de un acto de la Administración es antitético según se aplique la ley o la Constitución. Esto último ocurre cuando el acto administrativo es conforme a la ley, pero inconstitucional. Este conflicto entre ley y Constitución con ocasión del juzgamiento de la actividad de la Administración se resuelve de maneras diferentes en nuestro Derecho, a las que subyacen diferentes concepciones de la supremacía constitucional y que queda consignada en la jurisprudencia de los órganos que ejercen control. Pero en el fondo la cuestión es siempre la misma: el juicio de constitucionalidad del acto administrativo supone indirectamente un juicio de constitucionalidad de la ley que lo habilita, atribución ésta cuya competencia y consecuencias no están claras en nuestro ordenamiento.
Como veremos más adelante, el control de constitucionalidad de los actos administrativos legales no opera eficazmente, porque en muchos casos la ley desplaza a la Constitución como parámetro último de juridicidad. Se detecta así una insuficiencia del principio de supremacía constitucional.
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En Francia nació la jurisprudencia que se niega a declarar inconstitucional un acto administrativo cuando dicha declaración supone un juicio de constitucionalidad de la ley que habilita el acto. Es un tópico del Derecho Administrativo francés señalar que entre las fuentes del Derecho que obliga a la Administración está la Constitución, y que el juez puede anular las actuaciones contrarias a ella siempre y cuando no se interponga una ley que haga de pantalla entre el acto y la Constitución. Dicho de otra manera, la Constitución integra el principio de legalidad, pero llegado el caso se pospone su aplicación en favor de una ley contraria a ella.2
"Los actos administrativos dictados en aplicación de una ley y conforme a sus disposiciones están cubiertos por la autoridad del legislador. Aun si ellos son contrarios a una norma constitucional en razón de la inconstitucionalidad de las disposiciones legislativas que aplica, no pueden ser censurados por el juez: la ley hace pantalla entre la regla constitucional y el juez."3 El argumento para anular un acto administrativo porque infringe un principio constitucional es inoperante en tribunales si dicho acto hace correcta aplicación de la ley (C.E., 28 de enero de 1972, Conseil transitoire de la Faculté de lettres de Paris). Lo mismo ocurre si se trata de una norma constitucional, porque las normas legales "se imponen a las jurisdicciones del orden judicial, que no pueden juzgar su constitucionalidad" (Cour de Cassation, 26 de febrero de 1974, Schiavon).
En palabras de GOHIN, "sostener que un reglamento conforme a una ley es contrario a la Constitución deviene, por transitividad, en sostener implícitamente mas necesariamente, que la misma ley es contraria a la Constitución. Para el juez, un motivo así es inoperante en la medida que su examen lo conduce a pronunciarse acerca de la constitucionalidad de una ley que hace de pantalla entre el reglamento y la Constitución, y que impide en consecuencia la exposición del reglamento a la Constitución".4 RIVERO y WALINE exigen que el acto admi-Page 287nistrativo viole "directamente y por sí mismo" la Constitución para que el juez administrativo pueda sancionar la inconstitucionalidad.5
Una técnica que se ha desarrollado para eludir los efectos de la teoría de la Ley Pantalla, es la "pantalla transparente", que FAVOREU define como aquella "según la cual, cuando las disposiciones de la ley que hace de pantalla entre el acto administrativo y la Constitución son suficientemente generales y poseen el carácter de disposiciones-marco, pueden ser consideradas como 'transparentes' y no obstaculizan el control del juez administrativo".6 La primera sentencia que consagra esta técnica es Quintin (CE, 17 de mayo de 1991).
El Conseil d'Etat, aplicando la teoría de la ley pantalla, decidió que para anular un acto administrativo no puede invocarse el motivo de que desconoce un tratado internacional cuando precisamente ese acto es conforme con la ley nueva o posterior, que hace de pantalla entre la ley y el tratado. Se trata de la sentencia Syndicat générale des fabricants de semoules de France (CE, Sect., 1 de marzo de 1968), en que aplicó la teoría de la ley pantalla para evitar pronunciarse acerca de la compatibilidad de una ley interna posterior con el Derecho Comunitario europeo. La situación del juez no es fácil. Por una parte el artículo 55 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte de Justicia de la Comunidad Europea (Costa, 15 de julio de 1964) le exigen la aplicación del Derecho Comunitario y, por otra parte, el respeto del principio de separación de poderes le exige omitir cualquier declaración acerca de la validez de la ley. Dice NÉGRIER que es innegable que el control de validez de los tratados está ligado al de constitucionalidad de la ley: "Negar esto equivale a decir que al censurar la no-observancia de la Constitución por parte del legislador, el Conseil d'Etat no está haciendo de facto un control de constitucionalidad".7
El Conseil d'Etat no varió su postura hasta la sentencia Nicolo (CE, Ass., 20 de octubre de 1989), pero esta jurisprudencia no se extiende al control de constitucionalidad de los actos administrativos. La doctrina y la jurisprudencia están con STIRN cuando afirma: "El caso de contradicción con un tratado es el único en que el juez administrativo puede descartar la aplicación de una ley. En todos los otros casos, la ley se impone tanto a la administración como al juez, sin que se pueda distinguir según si fue adoptada por el Parlamento o por referéndum, o según si se trata de una ley orgánica u ordinaria. (...) Un control de esta especie depende hoy sólo del Conseil Constitutionnel, que lo ejercita según las condiciones fijadas por la Constitución".8 En consecuencia, resulta que el juez puede anular una ley Page 288 contraria a un tratado internacional, pero no puede hacerlo respecto de una ley contraria a la Constitución, aun cuando ésta es una norma jerárquicamente superior a los tratados internacionales (Cfr. Sarran, CE, Ass., 30 de octubre de 1998).
En España existen mecanismos procesales precisos para impugnar las actuaciones...
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