El Sistema de Internalización de normas en el Mercosur: la supranacionalidad plena y la vigencia simultánea
| Autor | Jamile Bergamaschine Mata Diz |
| Cargo | Profesora del Departamento de Derecho de la Universidad Federal de Viçosa-MG, Brasil |
La internalización de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR por parte de los Estados miembros plantea problemas decisivos tanto a la hora de determinar la naturaleza jurídica del derecho mercosureño, tanto como al fijar el grado de conformación de los requisitos para lograr la incorporación de las normas en el interior del ordenamiento jurídico de los partícipes1.
Sin duda, la cuestión de la incorporación y consiguiente aplicación de la normativa MERCOSUR deberá ser analizada a partir de los supuestos establecidos en el Tratado de Asunción (en adelante TA), en el Protocolo de Ouro Preto (en adelante POP) y en las normas derivadas, además de las habilitaciones constitucionales estipuladas por cada Estado parte2.
La importancia del análisis de los mecanismos de internalización radica, precisamente, en la comprobación de la aplicabilidad inmediata, el efecto directo y la primacía de las normas comunes sobre las leyes internas, características que son imprescindibles para la formación de un proceso integrador complejo, y que serán analizados bajo la perspectiva de la existencia de un "atisbo de supranacionalidad" por parte del MERCOSUR3.
En dicho contexto, pretendemos examinar en el presente trabajo las cuestiones relativas a la supranacionalidad plena y a la vigencia simultánea, además de examinar cómo se da la habilitación constitucional de cada país para la debida incorporación y aplicación de la normativa mercosureña a los sistemas jurídico-constitucionales, habilitación que determinaría, a su vez, la propia índole del derecho del MERCOSUR. La creación de normas por parte de instituciones supranacionales supone un esquema constitucional que afiance los procesos de integración supranacionales y que, como veremos, son jurídicamente asimétricos en los Estados del MERCOSUR4.
A partir de un estudio normativo, jurisprudencial y doctrinario haremos las distinciones necesarias para que se pueda establecer un marco jurídico para la internalización de las normas mercosureñas en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, a partir del examen de los atributos de la supranacionalidad del derecho comunitario europeo y de la vigencia simultánea adoptada en el MERCOSUR.
El desarrollo del proceso de integración de la Unión Europea, como el sistema asociativo interestatal de mayor avance existente actualmente, tiene una estrecha vinculación con la creación de las instituciones supranacionales y comunitarias. En efecto, el surgimiento de un tipo singular en materia de reglamentación de un proceso integrativo como lo es el europeo requería, desde un principio, un sistema de instituciones y órganos que asegurasen la adopción, control y aplicación del derecho creado y aplicado por estos mismos entes. El desafío de la construcción europea ha sido, en cierta manera, el de fijar una estructura institucional con poderes supranacionales y de carácter marcadamente comunitario, es decir, un conjunto de instituciones que viniese a dar respuestas a los problemas que fuesen surgiendo a lo largo del proceso europeo, y que posibilitase la plena observancia de los principios de derecho comunitario.
El reparto de competencias entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias se desarrolló bajo la dimensión de cesiones de competencias legislativas que antes de la institución de la Unión Europea (en adelante UE), se concentraban en manos exclusivas del Estado5.
La discusión en torno a la cesión de competencias se centra, principalmente, si los Estados, en cuanto asociados en un espacio institucional unificado, determinan la constitución de elementos disociativos de la soberanía nacional, perdiendo parte de las funciones estatales tradicionales.
No podemos olvidar que la concepción de la soberanía como un valor jurídico-político materializado por la independencia y autonomía de los Estados6, se originó a partir de los supuestos del llamado Estado-nación, durante los siglos XVIII y XIX, pero que consiguió una gran expansión modificativa a partir del siglo XIX y XX7. La cuestión también plantea debates sobre si la cesión se refiere al contenido formal de la soberanía y de las consiguientes competencias o funciones estatales, o bien más si se refiere al ejercicio de las competencias dadas a las instituciones, siendo que éstas siguen perteneciendo al Estado, pero serán ejecutadas por las instituciones comunitarias.
El reparto de competencias entre los Estados y las instituciones supranacionales se da, básicamente, por la propia voluntad de aquellos al fijar las materias que serán atribuidas a las esferas supranacionales. El debate se refiere al cuestionamiento de la propia cesión entre los poderes estatales y supranacionales, ya que se habla de cesión de la competencia o cesión de su ejercicio, y que a pesar de ser una discusión vigente, no despierta mayores dudas cuando los Estados miembros de una Comunidad establecen normas a partir de una raíz institucional comunitaria: el poder legislativo común8.
No obstante, cabe indagar sobre la formación de instituciones y técnicas de creación de un derecho supraestatal, a partir de los supuestos conceptuales de la supranacionalidad y de sus respectivos atributos.
En principio, podemos decir que la "supranacionalidad es el calificativo que define los nuevos entes jurídico-políticos nacidos de una proceso de integración, y puede ser considerada como una categoría legal empírica, por su adecuación a la realidad de un momento histórico dado."9 Además, hay que diferenciar dentro del concepto de supranacionalidad las teorías que se refieren al derecho comunitario, como rama en que se apoyan las manifestaciones supraestatales realizadas por los Estados.
En ese sentido, MARCHESINI10 presenta una elaborada clasificación de las distintas teorías:
1) Teoría de la administración coordinada autónoma: desarrollada por Rosentiel, clasifica la supranacionalidad como una estructura administrativa metanacional, englobada por los presupuestos de la administración estatal, sin que resulte en una transferencia de soberanía.
2) Teoría del Estado soberano corporativo: cuyo principal exponente es Benvenutti, que aboga por la supranacionalidad como creadora de un Estado soberano corporativo en el cual el elemento de actuación sería la actividad económica integrada por los Estados que "transfieren" parcela de la soberanía interna.11
3) Teoría del derecho internacional público: somete la supranacionalidad a los principios del derecho internacional, al considerar el Tratado constitutivo como acto manifiestamente vinculado a los elementos internacionalistas del derecho.
4) Teoría de la confederación: hace un enlace entre la supranacionalidad y la confederación, en la cual la soberanía del Estado permanece intacta, pero con matices que son determinadas por el orden supraestatal.
5) Teorías de la transferencia de soberanía y de la transferencia de competencias: para los adeptos de ambas teorías siempre habrá un traspaso del poder estatal al supranacional, pero que puede referirse a la soberanía (ente político-jurídico)12 o a las competencias (ente administrativo-jurídico).13
De igual modo, podemos diferenciar la supranacionalidad normativa de la institucional mediante la aplicación de un enfoque eminentemente orgánico, es decir, a partir de la creación de un sustrato institucional que conlleve al reparto de las competencias, o en grado superior, al reparto del poder originario manifestado por la soberanía estatal. En dicho contexto, la supranacionalidad podría ser entendida como la agrupación de tres elementos esenciales, según la perspectiva diseñada por PESCATORE14:
- Determinación de finalidades y acciones comunes para los Estados, adoptados por los Estados que expresen la voluntad de subordinar los intereses nacionales y la jerarquía nacional de valores;
- Un sistema orgánico que tenga poderes efectivos para la realización de las finalidades admitidas por los Estados, con un centro de poder que dicte normas de carácter obligatorio, comprometiendo a los participantes del proceso, con la creación de un Tribunal que vigile el cumplimiento de las decisiones;
- Un centro de decisión con autonomía, competente para determinar todo el proceso decisorio, caracterizado por la adopción por mayoría.15
Por otra parte, encontramos a los que adoptan el concepto de supranacionalidad a partir de un marco referencial dado por el orden normativo, que se vinculará a los requisitos de la aplicabilidad inmediata, el efecto directo y la primacía de las normas supraestatales sobre las nacionales.16
De manera general, podemos decir que la primacía, el efecto directo y la aplicabilidad inmediata son los principios-guías de la actuación comunitaria relacionados con la supranacionalidad, y que la producción de normas por una institución supranacional se vería mermada, caso el ordenamiento jurídico comunitario no contemplase los elementos orientadores de las competencias comunes.
Sin ánimo de agotar el tema, podríamos conceptuar los atributos supranacionales a partir de sendos comentarios basados, principalmente, en la conceptuación de los siguientes principios:
1) La primacía implica que, en caso de conflicto, las normas comunitarias deben aplicarse sobre las nacionales, cualquiera sea el rango de las normas y con prescindencia de su aprobación posterior. En otros términos significa que, en...
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