Limitaciones y desafíos de la nueva institucionalidad constitucional de la democracia - Núm. 1-2005, Julio 2005 - Revista de Estudios Constitucionales - Libros y Revistas - VLEX 42733252

Limitaciones y desafíos de la nueva institucionalidad constitucional de la democracia

Autor:Julio César Fernández Toro
Cargo:Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Central de Venezuela
Páginas:297-343
RESUMEN

En el presente trabajo el autor desarrolla su visión diacrónica y sincrónica del sistema institucional y político venezolano a lo largo del siglo XX y un análisis de los cinco años de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de diciembre de 1999. Palabras clave: Sistema político. Constitución de 1999. Tipo de gobierno. Presidencialismo. Julio César Fernández Toro: Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Central de Venezuela. Primer Vicepresidente de la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional. Secretario general de CLAD. jcfernan@clad.org.ve. Recibido el 2 de mayo de 2005, aprobado el 15 de junio de 2005. @Introducción A cinco años de la aprobación popular de un nuevo orden constitucional en Venezuela, la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional decidió realizar las presentes Jornadas: "5 Años de Vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-zuela", encuentro que resulta favorable para la reflexión y el intercambio de opiniones sobre la experiencia desarrollada en este muy corto período de vigencia constitucional. Es una ocasión que nos permite meditar sobre las limitaciones y desafíos de la nueva institucionalidad constitucional de la democracia en Venezuela, y sobre todo analizar los posibles aciertos o errores cometidos en el diseño o en la corta experiencia de implantación de la nueva Constitución. Sin embargo, antes de iniciar nuestro trabajo, creemos oportuno realizar algunas consideraciones para situar nuestras reflexiones, de manera que sea más comprensible para el lector. Antes que nada, el Estado como un sistema de toma de decisiones societarias está conformado por dos niveles de funcionamiento, el constitucional en el que se estable cen las reglas para que el colectivo tome las decisiones, y el operacional en el que el gobierno (órganos del Poder Público) decide de acuerdo con dichas reglas o medidas obligatorias para el colectivo (Juan Carlos Rey; 1992:17). Lo que supone que debe estudiarse no sólo el diseño constitucional -lo normativo- sino la práctica constitucional de los actores sociales -lo operativo-. Por ello, un estudio integral del orden constitucional requiere verificar si las reglas previstas formalmente en la Constitución jurídico-formal son las que operan en la sociedad (Constitución real), vale decir, si las elites políticas y sociales respetan las reglas pautadas por la Constitución escrita y si la práctica gobiernooposición se rige por ellas, o si por el contrario operan bajo reglas distintas a las de la Constitución escrita o, simplemente, no se sigue regla alguna de convivencia social. Ello nos explicaría alguna de las tres posibles circunstancias siguientes: * Si existe una institucionalidad que se ciñe al mandato de la Constitución jurídico formal y escrita. * Si la institucionalidad ejercida sigue una Constitución real y no escrita. * Si lo que opera es una situación de desinstitucionalización de lo público. Por supuesto, muchas de las veces encontraremos en la realidad algo de cada una de las tres situaciones señaladas. Sin duda, cualquiera de ellas puede originarse en: * Disfunciones creadas por el propio diseño de la Constitución jurídico formal. * El comportamiento de los actores políticos y sociales. En todo caso, la ingeniería constitucional y su funcionamiento real inciden sobre el mantenimiento y consolidación del sistema político, pudiendo mejorar o deteriorar las relaciones entre el Estado y la sociedad y, en consecuencia, la legitimación del Estado. Sin embargo, la Constitución aprobada el 15 de diciembre de 1999 apenas cuenta con cinco escasos años de edad como para apreciar realmente sus aciertos y desatinos, de manera que sobre el vigente orden constitucional sólo podremos arriesgarnos a pronosticar sus posibles desarrollos inmediatos. Segundo, hemos creído necesario hacer una breve referencia en el primer aparte de este trabajo sobre la relación entre la variable institucional en el orden constitucional y el rendimiento político, entendido éste como gobernabilidad democrática y, por lo tanto, la vinculación de los diseños constitucionales de la institucionalidad de lo público con relación a lo que ocurre en el proceso social. Tercero, la institucionalización (a secas) de la vida pública venezolana bajo la noción de Estado de derecho es de reciente data, y más cercana aún si nos referimos a una institucionalización del Estado de derecho orientada bajo principios democráticos modernos. Como veremos, la democracia venezolana aún convive con valores autoritarios que se expresan regularmente en la práctica política. La institucionalización democrática de la vida social venezolana es aún una tarea inconclusa que puede explicar los desencuentros entre los diseños constitucionales de 1999 y la actual práctica política y social. También creímos necesarias efectuar algunas consideraciones sobre los retos del Estado contemporáneo con relación a los diversos fenómenos presentes y al entorno internacional que demandan determinadas adecuaciones constitucionales en su diseño y aplicación. Debido a estas razones es que el segundo apartado del presente trabajo trata de establecer dicho marco situacional antes de proceder, en propiedad, al análisis objeto del presente trabajo. Por último, efectuaremos en la tercera sección del trabajo una revisión de las novedades incorporadas en la Constitución de 1999. Si bien las reformas e innovaciones que se aportan son muchas y de variadas naturaleza y materia, sin embargo, en nuestra opinión, las grandes reformas político institucionales que trazan, a manera de ideas fuerza, los ejes fundamentales de la nueva arquitectura constitucional para el Estado y el sistema político venezolanos, son cuatro, a saber: i) la democratización de lo público; ii) el nuevo paradigma del ejercicio de gobierno; iii) la redistribución territorial del poder; y iv) el control social sobre el sistema de justicia. Por razones de espacio y por considerarlo el eje de mayor impacto sobre el orden social venezolano y, en consecuencia, sobre el sistema político y la organización y funcionamiento del Estado, nos referiremos especialmente al eje que conforma la institucionalización constitucional de la democracia. @I. La gobernabilidad democrática requiere de una institucionalidad constitucional conveniente y efectiva Al hablar sobre gobernabilidad hay que precisar que debemos referirnos a la gobernabilidad en democracia, ya que hablar de la ingobernabilidad de las dictaduras como problema, además de parecer inexistente, no tiene ninguna importancia para nosotros. El problema que nos convoca, el que nos angustia, es la ingobernabilidad democrática, la dificultad de gobernar en un deseado ambiente de pluralidad social y de libertades políticas, orientados por los valores de equidad y justicia. La ingobernabilidad democrática indica una incapacidad de los gobiernos para dar respuestas oportunas y adecuadas a las demandas de la población en el contexto actual, debilitándolos, al tiempo que pone en peligro incluso la viabilidad del Estado Nación (COPRE. 1994). El término gobernabilidad se comenzó a utilizar en la región, a mediados de los 80, como el necesario control político institucional sobre el cambio social para dirigir el proceso transformador preservando y fortaleciendo, a la vez, el régimen democrático. Igualmente, al hablar de la ingobernabilidad causada por los sistemas de gobierno de la región muchos autores hacen referencia a los posibles obstáculos que genera el presidencialismo, sistema adoptado por la totalidad de los países latinoamericanos. No se hace alusión a los sistemas de gobierno en general, sino que evalúa el sistema presidencial de gobierno como el responsable de la ingobernabilidad democrática en América Latina. Es en este contexto que, desde hace algún tiempo, se discute en los predios académicos y políticos de América Latina la implicación del diseño constitucional del sistema político y del Estado sobre la inestabilidad de la democracia. Esto es, la incidencia de la variable institucional sobre la eficiencia de los gobiernos y la consecuente legitimidad de éstos por el mayor o menor apego de las poblaciones a las instituciones democráticas. En resumen, y siguiendo a Dieter Nohlen (1991), la diatriba se refiere en propiedad a la relación entre instituciones políticas y rendimiento político. Por supuesto, la variable institucional debe ser tomada como dependiente, asociada a otras variables, sean éstas relaciones económicas y sociales o fenómenos políticos preinstitucionales, en contrario a lo propuesto por el viejo institucionalismo que la trataba como si fuera independiente. La mayoría de los estudios sobre los problemas derivados del diseño institucional no son más que lecturas del texto constitucional. Ubican los problemas de disfuncionamiento político exclusivamente en la ingeniería constitucional. Por supuesto, si el problema es normativo la solución se encuentra en una reforma normativa. Como una respuesta al viejo institucionalismo y a la concepción normativa, se ha señalado que el problema de gobernabilidad de las democracias latinoamericanas se debe a una crisis de gobierno por sobrecarga de las demandas sociales o por una incapacidad del gobierno para atenderlas con eficacia. De manera que la ingobernabilidad es la perdida del control del gobierno causada por una sobrecarga de demandas sociales a la que se puede sumar la incapacidad del sistema político de satisfacerlas. Se plantea como solución una acción política de los actores sociales y políticos razonada, planificada, cuyas opciones se compadezcan con un diagnóstico previo de la situación. Motivo por el cual las alternativas que se proponen son, primero, reducir las demandas, vale decir hacer que la sociedad no tenga tantas expectativas del Estado y que busque sus propias salidas. La segunda consiste en la desviación de las demandas hacia el mercado. El Estado no se compromete a la satisfacción de las demandas y espera que estas sean resueltas por las fuerzas del desarrollo económico. La tercera alternativa consiste en aumentar el nivel de desempeño del Estado, logrando que su actuación sea más eficien te en el logro de consensos y de alianzas con los actores políticos y sociales. Las tres posibilidades se refieren al sistema político como institucionalización formalizada constitucionalmente. En efecto, atienden a la incapacidad de los mecanismos de mediación política -los partidos- y de representación política -Parlamento y Ejecutivo- para negociar y concertar metas de satisfacción social, vinculado, además, a la ineficiencia de las fórmulas de redistribución de la riqueza que provoca la crisis fiscal y la imposibilidad del Estado para desempeñar su rol de protección social ofreciendo un mínimo de cobertura a la población. Con esta visión sólo se permite la posibilidad de alguna que otra reforma normativa, en tanto que éstas permitan la institucionalización de medios de comunicación, nego-ciación y concertación entre los actores políticos y sociales, así como las que signifiquen un cambio del rol del Estado a los efectos de que las demandas se desvíen hacia el mercado. Se reduce siempre el problema de la gobernabilidad al procesamiento de las demandas societarias, pero la ingobernabilidad atiende, como ya lo dijéramos, a distintas y complejas variables que se deben tratar conjuntamente, entre ellas el diseño y funcionamiento del sistema político y del Estado. Pero la satisfacción de demandas no es fácil de lograr durante todo el tiempo, hay oportunidades, como la actual, en las que es imposible complacer ni siquiera en parte las demandas societarias, de hecho surge la obligación de ejecutar medidas de sacrificio impopulares, que reducen la satisfacción de las expectativas sociales. De allí la necesidad de vincular la gobernabilidad democrática -eficacia- a la utilización óptima de los recursos -eficiencia-, lo que se convierte en una tensión permanente con la que debemos convivir. Esta perspectiva, también de carácter focal, visualiza el problema de la ingobernabilidad como la incapacidad de gestión operativa del gobierno, ya sea por defectos en las estructuras de soporte logístico y administrativo de la función Ejecutiva o de la Legislativa, así como por la posible ineficiencia en cuanto a la gerencia de ambas. Pero este enfoque gerencial-administrativo suele reducir el problema a la incapacidad técnica, sin darse cuenta que también supone una deficiente relación entre el liderazgo político y social -como representación política- y las bases sociales, lo que conduce a la imposibilidad de formular y ejecutar compromisos políticos. Desestimando la ingeniería constitucional, la cultura societaria y el proceso político como variables complementarias a la ineficiencia gubernamental. De otra parte, hay que indicar que gobernabilidad y buen gobierno no es lo mismo, el primero alude a la gestión política del Estado mientras el segundo comprende a la gestión gerencial-administrativa del gobierno. De manera que un buen gobierno no implica necesariamente el aumento de la gobernabilidad y viceversa. Democratización y eficiencia constituyen una tensión que de no ser adecuadamente resuelta puede llevarnos a los extremos de la irracionalidad en la utilización de los recursos o al autoritarismo eficiente. Por ello podemos señalar que la gobernabilidad es la capacidad del gobierno de ser obedecido sin violar las reglas de la democracia y sin permitir que otro actor pueda amenazar la ruptura de ésta. Lo que probablemente no pueda ser logrado exclusivamente con un alto grado de eficiencia gubernamental -buen gobierno-. Pero ello no obsta de que ambos: gobernabilidad y buen gobierno, deban ser tratados conjuntamente. En todo caso, desde este enfoque se promueven soluciones que tienden a la modernización institucional, incluso el problema de la demanda societaria se resolvería au mentando la capacidad técnica -no política- del gobierno, despreciando los cambios que hay que fomentar en las diversas dimensiones: cultural, política y normativa constitucional. Los anteriores acercamientos al problema de la relación entre la institucionalidad del gobierno y la gobernabilidad de la democracia no muestran la amplitud y profundidad del mismo, lo que conduce a equívocos sobre él y sobre sus soluciones. Pero la institucionalidad democrática también se enfrenta a una dimensión cultural que condiciona el comportamiento de los ciudadanos, de la elite política y de la propia burocracia del Estado -proceso político-. Ambas facetas se encuentran entrelazadas, y cada una de estas dimensiones del fenómeno se relacionan y retroalimentan. Ahora bien, como relación de poder entre gobernantes y gobernados la gobernabilidad hace referencia a los mecanismos de intermediación y representación del sistema político, en los que el Estado es una instrumentación de éstos. Vale decir, que hay una estrecha relación entre la pertinencia de la institucionalidad democrática formalizada constitucionalmente y los mecanismos y modos concretos que se dan en la práctica para ejercer el gobierno. De manera que el diseño constitucional del Estado y del sistema político incide obstaculizando o impulsando determinados cursos del proceso social. Aunque como dijéramos antes, el óptimo funcionamiento del gobierno y su relación con la gobernabilidad democrática depende también del buen gobierno. En definitiva, el diseño de la institucionalidad constitucional del Estado y del sistema político es, efectivamente, una variable dependiente que debe ser estudiada y cuya comprensión puede aportar soluciones en conjugación a otros aspectos que también influyen en la ingobernabilidad de la democracia en Venezuela. De allí la conveniencia de analizar periódicamente la adecuación del diseño constitucional de 1999 para la institucionalización de lo público a las necesidades cambiantes de gobernabilidad democrática y de desarrollo de la sociedad en Venezuela. Por ello resulta oportuna y conveniente la presente convocatoria de la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional a efectuar un análisis académico del régimen constitucional venezolano que se inició el 15 de diciembre de 1999. @II. Un siglo corto para una larga tarea: la búsqueda institucional de la gobernabilidad democrática @@A. El Estado gomecista y la Constitución de 1925 Producto de la última "revolución" del siglo XIX, acaudillada por el General Cipriano Castro en 1899 y denominada como liberal restauradora, el régimen político institucional de Venezuela con que se inicia el siglo XX fue centralizado y autoritario. Esta centralización política e institucional se gestó poco a poco, desde el momento en que Cipriano Castro tomó el poder. Dicho modelo se construyó, sobre todo, con los aportes de la dictadura de Juan Vicente Gómez, quien sucede a Castro en 1908, en lo que se denominó la rehabilitación nacional, y que se expresan en: i) La centralización política, que se dio por la concentración de competencias legislativas en el Poder Nacional bajo un régi men progresivamente autoritario. ii) La unificación de los ejércitos regionales en uno nacional bajo la jefatura directa del Presidente de la República. iii) La ampliación de las competencias del Poder Ejecutivo Nacional, con la extensión y fortalecimiento de la organización ministerial. iv) El establecimiento del principio de la unidad del tesoro, con base en una hacienda pública nacional consolidada y de financiamiento centralizado. Con estas medidas Venezuela se constituyó en un Estado muy centralizado, a pesar de que la división política de su territorio y su estructura mantuvieran la forma federal. En efecto, Castro y Gómez llegan al poder con la bandera de restituir la autonomía de los estados federados, como se previó en la Constitución Federal de 1864. Sin embargo, de allí en adelante la acción de Castro y posteriormente de Gómez desdibujó absolutamen-te el régimen federal. Así, la Constitución de 1901 amplió los poderes del Ejecutivo y del Legislativo nacionales, en perjuicio de los estados de la Unión. Durante la era gomecista, la noción de Estado de derecho y su principio de legalidad resultaron una ilusión. El orden constitucional se modificaba cada vez que lo quería el dictador y, de hecho, lo hizo en siete oportunidades a lo largo de veintiocho años. La Constitución de 1925 es la que mejor formaliza el centralismo y autoritarismo, en ella se estableció la elección del Presidente de la República por el Congreso, controlado por Gómez. Gran parte de la institucionalidad gomecista nos acompañó a lo largo del siglo XX, incluso hasta nuestros días. @@B. El despertar democrático y la Constitución de 1936 Con la muerte de Gómez se produce un renacimiento social, económico y político importante. Bajo la sucesión de Eleazar López Contreras, quien había sido el Ministro de Guerra del dictador, comienza un proceso de libertades públicas y se aprueba la Constitución de 1936 con el reconocimiento de derechos sociales a la población. Pero, a pesar de que el gobierno de López Contreras permitió cierta libertad pública, y de la ampliación restringida de los derechos políticos en la Constitución de 1936, sin embargo, ésta preveía un esquema de democracia representativa indirecta, de segundo grado y con discriminación al género femenino. En el Estado se siguió el proceso de centralización hacia el Poder Nacional, fortalecido administrativamente gracias a los ingresos petroleros. Con la Constitución de 1936 se amplió el poder de confiscación de propiedades particulares por delitos contra el patrimonio público, de manera que el Estado comenzó a poseer bienes y empresas que pertenecieron a la familia de Gómez y a sus amigos, iniciándose una actividad importante de producción estatal que se extiende hasta nuestros días. En 1941 es electo por el Congreso el General Isaías Medina Angarita, apoyado por López Contreras. Si bien el período de 1936 a 1945 fue de transición y de apertura política, el liderazgo político social no comprendió las aspiraciones populares, ni avizoró las consecuencias del proceso social que estaba en curso con el despertar democrático de los venezolanos, y mantuvo restricciones que impedían la evolución democrática necesaria. En nuestro criterio, el orden constitucional diseñado bajo un pensamiento conservador, heredero de la dictadura gomecista, y a pesar de la amplitud de Medina Angarita, resultó un dique de contención para las prácticas democráticas que se iniciaban aceleradamente. De esta forma, el sufragio universal, sin restricciones de género, y las elecciones directas del Presidente de la República, así como la inclusión de formas modernas de organización política, que hicieran eficiente el funcionamiento de la democracia, fueron aspiraciones desatendidas por el liderazgo político institucional, y contribuyeron al primer gran desencuentro entre la institucionalidad constitucional y el proceso social. En 1945 se aprobó una reforma constitucional cuyo resultado fue un texto que no llegó a tener una vigencia que alcanzara los cinco meses, ya que una conspiración cívico militar logró un golpe de Estado que defenestró a Isaías Medina Angarita y cortó el hilo constitucional, desbaratando la precaria institucionalidad democrática de lo público. @@C. La rebelión del liderazgo político social emergente y la Constitución de 1947 El 18 de octubre de 1945 asume el poder una Junta Revolucionaria de Gobierno presidida por Rómulo Betancourt del partido Acción Democrática, a lo que se llamó la Revolución de Octubre. Al comienzo, el nuevo gobierno ejerció el poder de facto, ya que actuó al margen de la Constitución de 1945. Este régimen de fuerza duró hasta el 17 de diciembre de 1946, fecha en la cual se instaló una Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, la Junta Revolucionaria de Gobierno aprobó un Estatuto para elegir a los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente por el que se efectuaron eleccio nes populares por primera vez con carácter universal, esto es, las primeras elecciones en las cuales a las mujeres se les reconoció el derecho al voto y lo ejercieron efectivamente. Era la satisfacción de una de las grandes aspiraciones políticas de la sociedad venezolana. Dicha Asamblea aprobó una nueva Constitución el cinco de julio de 1947. En ella se reconocían, comprendían y garantizaban contenidos materiales relacionados con el bienestar y la justicia social, además de los tradicionales derechos individuales y políticos. Igualmente, esta Constitución establecía el voto universal, directo y secreto de todo venezolano mayor de dieciocho años, inserto en un esquema de democracia representativa y de partidos. No contempló ningún mecanismo de participación directa o semidirecta de la población. Mantiene la forma federal pero con una alta centralización del poder político en el nivel nacional. Y, por último, la libertad económica y la propiedad privada se regularon mejor que en la Constitución de 1936, subordinándolas a las necesidades del desarrollo social y económico de la nación, lo que le otorgaba al Estado un fuerte poder de intervención en la economía, como corresponde a un Estado de bienestar, alejándose del modelo de Estado típicamente liberal. Pese a las innovaciones sociales, económicas y políticas de la Constitución de 1947, el segundo experimento democrático del siglo XX en Venezuela se topa con otro gran desencuentro. Nos referimos a la praxis hegemónica del partido Acción Democrática, el cual copó todas las instancias de representación democrática y estranguló la posibilidad de que la oposición pudiera expresarse plenamente como sector político. Esto configuró un régimen político rígido, no competitivo, sectario y excluyente. El mismo año de 1947 se efectuaron elecciones directas, universales y secretas a la Presidencia de la República, en las que triunfa el acciondemocratista Rómulo Gallegos, quien, sin embargo, no pudo cumplir su período, ya que fue derrocado por los mismos militares que habían sido los aliados de Acción Democrática en 1946. En efecto, el 24 de noviembre de 1948 un golpe militar inicia una nueva dictadura que duraría una década. @@D. El retroceso autoritario y la perdida del Estado de derecho La nueva Junta Militar de Gobierno, presidida por el General Carlos Delgado Chalbaud derogó la Constitución de 1947 y restableció la Constitución de 1936 y su reforma de 1945, aprobadas durante los gobiernos de López Contreras y Medina Angarita. Sin embargo, Delgado Chalbaud fue asesinado el 13 de noviembre de 1950, a partir de lo cual la Junta Militar de Gobierno cambio su nombre por Junta de Gobierno de los Estados Unidos de Venezuela. El régimen autoritario realiza una elección popular el 30 de noviembre de 1952 que es ganada por el candidato Jóvito Villalba de la Unión Republicana Democrática (URD), y cuyo triunfo es desconocido por la dictadura. Como consecuencia del fraude electoral, el General Marcos Pérez Jiménez es declarado Presidente Provisional de la República y surge una espuria Asamblea Constituyente que aprueba la Constitución de 1953. Dicho texto constitucional se fundamenta en la Constitución de 1945, pero resulta más centralista y autoritario, ya que restringe muchos avances políti cos, económicos y sociales que había previsto la Constitución de 1947. Desde el 24 de noviembre de 1948 hasta el 23 de enero de 1958 perduró el régimen autoritario que nuevamente sumió al país en la oscuridad política. Fue un retroceso ante la tendencia democrática que se había iniciado en 1936, un reflujo del proceso social venezolano del siglo XX, nuevamente una contradicción entre la institucionalidad impuesta autoritariamente y las aspiraciones de desarrollo social, en paz y libertad, de la sociedad venezolana. Sumando esta década al período gomecista suman 46 años del siglo XX durante los cuales Venezuela transcurrió bajo regímenes dictatoriales. @@E. La democracia representativa y elitesca y la Constitución de 1961 Con el 23 de enero de 1958 se produce un nuevo alzamiento militar con apoyo popular, que resultó ser el tercer golpe militar efectivo del siglo XX. Asume el poder una Junta Militar de Gobierno que en la misma fecha se transforma en una Junta de Gobierno a secas, con la inclusión de civiles. Esta Junta mantuvo la vigencia de la Constitución perejimenista de 1953 con algunas modificaciones que se produjeron por decreto. Se realizaron elecciones para la integración del Congreso de la República en diciembre de 1958, el cual se instaló en marzo de 1959. Dicho Congreso redactó una nueva Constitución, promulgada el 23 de enero de 1961,1 y que es en cierta manera el resurgimiento de las orientaciones de la Constitución de 1947, pero esta vez con un consenso mayor de los factores políticos del país, que se logró mediante un acuerdo político denominado comúnmente como puntofijista, por haberse suscrito un documento en la casa "Punto Fijo", de Rafael Caldera, entre AD, URD y COPEI. Toda Constitución no es otra cosa que la formalización jurídica de las aspiraciones, sentimientos e ideas de una sociedad en un momento determinado, independiente-mente de si se expresan explícita o implícitamente por sus organizaciones sociales y políticas. La Constitución de 1961 no es una excepción, sustentándose en las ideas que se desprenden de los actores políticos que suscribieron el Pacto de Punto Fijo, por el cual se persiguió una supuesta doble intención, la de superar la cultura política autoritaria que impregna la historia de Venezuela desde su independencia en 1811 y la de cambiar el comportamiento sectario de los partidos políticos durante el experimento democrático comprendido entre 1945 y 1947. Con respecto al primer intento, dicho Pacto se sostiene en el hecho de que la mayoría de los años vividos por la República hasta 1958 ocurrieron en regímenes autoritarios -a pesar de la forma de gobierno que señalara la Constitución de turno- y sin muchas ni extensas experiencias democráticas, haciendo indiscutible que la sociedad y los actores políticos estaban acostumbrados a tales regímenes e impregnados de una cultura autoritaria. De la existencia de tal autoritarismo se culpa al federalismo que hizo fortalecer el caudillismo regional frente a un poder central débil, y que siempre sucumbiría ante los alzamientos provinciales de los caudillos, quienes terminaban por apoderarse del gobierno federal e instalando una férrea dictadura (Fernández Toro; 1993:117). En cuanto a la segunda intención, el Pacto trata de evitar que se reproduzca el comportamiento sectario, excluyente y poco integrativo de los partidos políticos, que en cierta forma fue suicida, ya que impulsaba la disolución de la democracia que permitía su propia existencia. En definitiva, se pretendía acabar con la idea de que los partidos debían "tomar el poder", y sustituirla por la idea de que el objetivo último de los modernos partidos democráticos es la "formación de gobierno", el cual siempre será temporal y alternativo. De allí la intención de no crear un sistema político de partido hegemónico, sino de uno plural que permitiera la resolución concertada de los conflictos políticos y sociales. La solución que se plasma en la Constitución de 1961 fue: i) el fortalecimiento del gobierno central por sobre la estructura federal que pasa a ser más nominativa que real; ii) el establecimiento de una democracia representativa dominada por la representación proporcional y de las minorías; iii) la imposición de un Estado de partidos en el que éstos son los exclusivos instrumentos de la democracia representativa. El resultado fue un Estado rígidamente representativo y fuertemente centralizado (Fernández Toro; 1993:365). En todo caso, el diseño de 1961 logró apuntalar el proceso democrático venezolano operacionalizado por el llamado Pacto Institucional, por medio del cual los partidos más fuertes (en un primer momento AD-COPEI-URD, luego AD-COPEI, y por último ADCOPEI-MAS) se distribuían cuotas del poder público y procesaban por consenso los asuntos públicos fundamentales. De allí que Juan Carlos Rey lo denominara sistema populista de conciliación de elites (1991). El régimen constitucional de 1961 fue exitoso hasta la crisis política que se desencadenó a partir del año 1989, de naturaleza extraordinaria o constituyente por la pérdida de la legitimidad y el desborde de las instituciones político jurídicas previstas en la Constitución de 1961, por el debilitamiento del liderazgo político-institucional, por la disminución del respeto a la autoridad pública y por el quiebre del consenso social. Esta crisis requería de un proceso político constituyente que reorganizara el orden social y contribuyera al establecimiento de las condiciones necesarias para la gobernabilidad democrática. @@F. El desbordamiento popular de 1989 a 1999 El 27 de febrero de 1989 parecía ser un día como cualquier otro, pero al final de la mañana resultó ser una de las jornadas más sorprendentes del siglo XX. En efecto, un aumento del pasaje del transporte en la zona metropolitana de Caracas sirvió de detonante para que la población se volcara a la calle a protestar con el saqueo generalizado. Este hecho se reprodujo rápidamente en las principales ciudades del país, dándole connotación nacional. Los saqueos continuaron sin que hubiera posibilidad alguna de que los cuerpos de policía los detuvieran. Era una repentina efervescencia social incontrolada, sin dirección, que dejó atónitos y sin respuesta al Gobierno, a los partidos políticos, a los sindicatos y a cualquier organización pública o privada, y desbordó totalmente al liderazgo político institucional. Sólo la tardía respuesta represiva del Gobierno de Carlos Andrés Pérez, con la salida de las Fuerzas Armadas Nacionales a la calle, logró controlar el desbordamiento popular. En este episodio, conocido como el caracazo, se puede ubicar el descubrimiento de una profunda crisis política, extraordinaria y definitivamente constituyente. Fr... (ver resumen completo)

 
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Estudios Constitucionales 297
Valoración de la reforma constitucional de 1994
en su décimo aniversario
RESUMEN
En el presente trabajo el autor desarrolla su visión diacrónica y sincrónica del sistema
institucional y político venezolano a lo largo del siglo XX y un análisis de los cinco años
de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de diciembre
de 1999.
PALABRAS CLAVE
Sistema político. Constitución de 1999. Tipo de gobierno. Presidencialismo.
INTRODUCCIÓN
A cinco años de la aprobación popular de un nuevo orden constitucional en Vene-
zuela, la Asociación Venezolana de Derecho Constitucional decidió realizar las presentes
Jornadas:
“5 Años de Vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Vene-
* Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Central de Venezuela. Primer Vicepresidente de la
Asociación Venezolana de Derecho Constitucional. Secretario general de CLAD. jcfernan@clad.org.ve. Re-
cibido el 2 de mayo de 2005, aprobado el 15 de junio de 2005
LIMITACIONES Y DESAFÍOS DE LA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD CONSTITUCIONAL
DE LA DEMOCRACIA
Julio César Fernández Toro *
Limitaciones y desafíos de la nueva institucionalidad
constitucional de la democracia
Julio César Fernández Toro
; páginas 297 a 343
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Julio César Fernández Toro
zuela”
, encuentro que resulta favorable para la reflexión y el intercambio de opiniones
sobre la experiencia desarrollada en este muy corto período de vigencia constitucional.
Es una ocasión que nos permite meditar sobre las limitaciones y desafíos de la nueva
institucionalidad constitucional de la democracia en Venezuela, y sobre todo analizar los
posibles aciertos o errores cometidos en el diseño o en la corta experiencia de implanta-
ción de la nueva Constitución.
Sin embargo, antes de iniciar nuestro trabajo, creemos oportuno realizar algunas
consideraciones para situar nuestras reflexiones, de manera que sea más comprensible
para el lector.
Antes que nada, el Estado como un sistema de toma de decisiones societarias está
conformado por dos niveles de funcionamiento, el
constitucional
en el que se estable-
cen las reglas para que el colectivo tome las decisiones, y el
operacional
en el que el
gobierno (órganos del Poder Público) decide de acuerdo con dichas reglas o medidas
obligatorias para el colectivo (Juan Carlos Rey; 1992:17). Lo que supone que debe estu-
diarse no sólo el diseño constitucional –lo normativo– sino la práctica constitucional de
los actores sociales –lo operativo–. Por ello, un estudio integral del orden constitucional
requiere verificar si las reglas previstas formalmente en la Constitución jurídico-formal
son las que operan en la sociedad (Constitución real), vale decir, si las elites políticas y
sociales respetan las reglas pautadas por la Constitución escrita y si la práctica gobierno-
oposición se rige por ellas, o si por el contrario operan bajo reglas distintas a las de la
Constitución escrita o, simplemente, no se sigue regla alguna de convivencia social. Ello
nos explicaría alguna de las tres posibles circunstancias siguientes:
Si existe una institucionalidad que se ciñe al mandato de la Constitución jurídico
formal y escrita.
Si la institucionalidad ejercida sigue una Constitución real y no escrita.
Si lo que opera es una situación de desinstitucionalización de lo público.
Por supuesto, muchas de las veces encontraremos en la realidad algo de cada una de
las tres situaciones señaladas. Sin duda, cualquiera de ellas puede originarse en:
Disfunciones creadas por el propio diseño de la Constitución jurídico formal.
El comportamiento de los actores políticos y sociales.
En todo caso, la ingeniería constitucional y su funcionamiento real inciden sobre el
mantenimiento y consolidación del sistema político, pudiendo mejorar o deteriorar las
relaciones entre el Estado y la sociedad y, en consecuencia, la legitimación del Estado.
Sin embargo, la Constitución aprobada el 15 de diciembre de 1999 apenas cuenta
con cinco escasos años de edad como para apreciar realmente sus aciertos y desatinos,
de manera que sobre el vigente orden constitucional sólo podremos arriesgarnos a pr o-
nosticar sus posibles desarrollos inmediatos.
Segundo, hemos creído necesario hacer una breve referencia en el primer aparte de
este trabajo sobre la relación entre la variable institucional en el orden constitucional y el
rendimiento político, entendido éste como gobernabilidad democrática y, por lo tanto,
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Limitaciones y desafíos de la nueva institucionalidad
constitucional de la democracia
la vinculación de los diseños constitucionales de la institucionalidad de lo público con
relación a lo que ocurre en el proceso social.
Tercero, la institucionalización (a secas) de la vida pública venezolana bajo la noción
de Estado de derecho es de reciente data, y más cercana aún si nos referimos a una
institucionalización del Estado de derecho orientada bajo principios democráticos mo-
dernos. Como veremos, la democracia venezolana aún convive con valores autoritarios
que se expresan regularmente en la práctica política. La institucionalización democrática
de la vida social venezolana es aún una tarea inconclusa que puede explicar los desen-
cuentros entre los diseños constitucionales de 1999 y la actual práctica política y social.
También creímos necesarias efectuar algunas consideraciones sobre los retos del Es-
tado contemporáneo con relación a los diversos fenómenos presentes y al entorno inter-
nacional que demandan determinadas adecuaciones constitucionales en su diseño y
aplicación.
Debido a estas razones es que el segundo apartado del presente trabajo trata de
establecer dicho marco situacional antes de proceder, en propiedad, al análisis objeto
del presente trabajo.
Por último, efectuaremos en la tercera sección del trabajo una revisión de las nove-
dades incorporadas en la Constitución de 1999. Si bien las reformas e innovaciones que
se aportan son muchas y de variadas naturaleza y materia, sin embargo, en nuestra
opinión, las grandes reformas político institucionales que trazan, a manera de ideas fuer-
za, los ejes fundamentales de la nueva arquitectura constitucional para el Estado y el
sistema político venezolanos, son cuatro, a saber: i) la democratización de lo público;
ii) el nuevo paradigma del ejercicio de gobierno; iii) la redistribución territorial del poder;
y iv) el control social sobre el sistema de justicia. Por razones de espacio y por considerarlo
el eje de mayor impacto sobre el orden social venezolano y, en consecuencia, sobre el
sistema político y la organización y funcionamiento del Estado, nos referiremos especial-
mente al eje que conforma la institucionalización constitucional de la democracia.
I. LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA
REQUIERE DE UNA INSTITUCIONALIDAD
CONSTITUCIONAL CONVENIENTE Y EFECTIVA
Al hablar sobre gobernabilidad hay que precisar que debemos r eferirnos a la gober-
nabilidad en democracia, ya que hablar de la ingobernabilidad de las dictaduras como
problema, además de parecer inexistente, no tiene ninguna importancia para nosotros.
El problema que nos convoca, el que nos angustia, es la ingobernabilidad democrática,
la dificultad de gobernar en un deseado ambiente de pluralidad social y de libertades
políticas, orientados por los valores de equidad y justicia. La ingobernabilidad democrá-
tica indica una incapacidad de los gobiernos para dar respuestas oportunas y adecuadas
a las demandas de la población en el contexto actual, debilitándolos, al tiempo que
pone en peligro incluso la viabilidad del Estado Nación (COPRE. 1994). El término go-
bernabilidad se comenzó a utilizar en la región, a mediados de los 80, como el necesario
control político institucional sobre el cambio social para dirigir el proceso transfor mador
preservando y fortaleciendo, a la vez, el régimen democrático.

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