Una mirada económica al diseño constitucional chileno: impacto sobre el proceso legislativo y la acción de los grupos de interés - Núm. 15-1, Enero 2009 - Ius et praxis - Libros y Revistas - VLEX 69402552

Una mirada económica al diseño constitucional chileno: impacto sobre el proceso legislativo y la acción de los grupos de interés

AutorJosé Francisco García García; Sebastián Soto Velasco
CargoLicenciado en Derecho, PUC. (LL.M) Master y Doctorando en Derecho (JSD), Universidad de Chicago; Licenciado en Derecho y profesor Facultad de Derecho, PUC. (LL.M) Master en Derecho, Universidad de Columbia
Páginas354-372

El primero es abogado. Licenciado en Derecho, PUC. (LL.M) Master y Doctorando en Derecho (JSD), Universidad de Chicago. Profesor e Investigador Facultad de Derecho, Universidad del Desarrollo. Correo electrónico: jfgarcia@udd.cl. El segundo es abogado. Licenciado en Derecho y profesor Facultad de Derecho, PUC. (LL.M) Master en Derecho, Universidad de Columbia. Director del Programa Legislativo de Libertad y Desarrollo. Correo electrónico: ssoto@lyd.org

"Caballeros, no confío en ustedes".

Gunning Bedford de Delaware

(Convención Federal de 1787)1

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I Introducción

La acción de los grupos de interés y la vinculación que éstos tienen con legisladores y autoridades públicas es un tema que ha motivado diversas respuestas en Chile y en el mundo. En nuestro país, algunas de ellas son leyes vigentes desde hace años2 y otras están a un paso de serlo3 . Éstas y otras regulaciones similares suelen ser consideradas por diversos sectores de la sociedad como medidas fundamentales para el perfeccionamiento de la democracia y, desde una mirada más profunda aunque mal enfocada desde nuestra perspectiva, antídoto contra la "excesiva" influencia de los grupos de interés en el proceso político.

Sin embargo, no puede desconocerse la existencia de grupos que buscan influenciar las Page 355 decisiones de la autoridad. De hecho, el conflicto de fondo, esto es, la lucha de diversos intereses, está en el corazón mismo de un sistema democrático. ¿Puede pensarse la política en forma independiente de los intereses? ¿Puede una democracia existir sin grupos de interés tratando de influir en el debate público? ¿Es posible la competencia política sin conflictos de intereses? Estas preguntas envuelven en sí resoluciones legislativas que están conectadas a definiciones sobre derechos y distintas concepciones de la política.

El presente documento pretende avanzar en algunas respuestas a estas preguntas. En primer lugar, busca avanzar en el camino de introducir la mirada del análisis económico del derecho público o la aplicación del Public Choice o Teoría de la Elección Pública al derecho4 ; para analizar el diseño constitucional y la potencial acción de los grupos de interés en el proceso legislativo. El uso de este enfoque basado en el análisis económico de las reglas e instituciones legales -su racionalidad, eficiencia e incentivos en los individuos e instituciones públicas- es una nueva mirada que el mundo del derecho público chileno está recién empezando a conocer5 .

Una segunda aspiración de este documento dice relación con discutir acerca de la mejor manera de abordar la influencia de los grupos de interés en el proceso legislativo. Como se verá, en nuestra Constitución y proceso legislativo encontramos mecanismos que buscan encausar la acción de los grupos de interés y hacer más costoso el proceso de captura de los parlamentarios y de la regulación. En efecto, nuestro diseño institucional genera algún grado de incertidumbre en el proceso de captura6 del Congreso al contemplar un sistema bicameral, Page 356 un fuerte rol del Ejecutivo en el proceso legislativo, reglas supermayoritarias en algunos ámbitos, posibilidad de delegación restringida, exigencia de respetar las ideas matrices, etc. Todo esto no impide la captura, pero la hace más costosa. Por eso lo relevante será detenerse en algunas instituciones y analizarlas desde esta perspectiva.

Para esto, se analizará el diseño constitucional y legislativo de nuestro país enfocándose en los mayores costos de transacción (y captura) que éste genera, tanto desde el punto de vista de los grupos de interés como de los parlamentarios. De este modo, se pretende hacer un aporte al análisis de instituciones de nuestra democracia desde la perspectiva de la teoría de la elección pública y el derecho, para así contribuir al estudio de la acción de los grupos de interés en Chile.

II Una mirada económica al diseño constitucional chileno

Habiendo dedicado algunas páginas al estudio más teórico del análisis económico del derecho público o aplicación del public choice al derecho y su enfoque analítico frente al proceso legislativo -y qué podemos esperar de la influencia de los grupos de interés- es momento de detenerse en su aplicación y consecuencias para el diseño constitucional del país. Asimismo corresponde también analizar el modo en que diversas instituciones operan como verdaderas cortapisas al accionar de los grupos de interés y a los acuerdos de claros beneficios privados que pudieran acordarse en el Congreso.

Si bien en Chile el análisis económico del derecho constitucional no ha sido un tema de gran investigación académica, nuestro diseño institucional cuenta con variados mecanismos de la acción de los grupos de interés en el mercado político. Por eso, a continuación, nos detendremos en algunas instituciones y reglas que se insertan dentro del procedimiento legislativo y permiten vislumbrar que, en la práctica legislativa, tanto la presión que pueden ejercer estos grupos como los beneficios que pueden ofrecer los legisladores se encuentran limitados.

2. 1 Sistema bicameral

Uno de los aportes más importantes de El Cálculo del Consenso7 , fue su apoyo explícito a un modelo bicameral para la conformación de una legislatura. Este análisis nos lleva a la teoría de las "coaliciones mínimas ganadoras"8 de Ricker quien sostiene que, en teoría, la coalición más estable en un cuerpo legislativo estará compuesta por una mayoría levemente superior al cincuenta por ciento (mayoría simple). Una coalición de mayor tamaño tratará de Page 357 sacarse de encima el "exceso de mayoría" como medio para mejorar los pagos per capita a los miembros de la coalición.

Buchanan y Tullock, sin embargo, ofrecieron un análisis un tanto más problemático respecto del tamaño efectivo de una coalición ganadora (gobernante). Los autores demostraron que con una regla de mayoría simple en una legislatura unicameral, un cuarto del electorado puede formar una coalición electoral efectiva9 .

El análisis de Buchanan y Tullock respecto del bicameralismo, descansa sobre la base de los beneficios asociados con aumentar el cálculo efectivo del consenso entre los electores que tienen el poder de controlar la dirección de la legislación en una legislatura unicameral. Si en cambio tenemos una legislatura bicameral, y cada cámara responde a mapas geográficos diseñados de manera diferente, luego el efecto es aumentar el tamaño de la coalición electoral ganadora potencial desde poco más de un cuarto a poco más de 7/16, o casi la mitad10 . Para alcanzar el mismo nivel de consenso usando una legislatura unicameral, se necesitaría reemplazar la regla de la mayoría simple con una regla supermayoritaria de 7/8. La dificultad de usar una regla como esta para descabezar a una coalición electoral ganadora tan pequeña consiste en que la regla alternativa permitiría que 1/16 del electorado tuviera un poder de veto efectivo sobre la legislación propuesta. En efecto, el bicameralismo aumenta el consenso a poco más de la mitad sin entregar un poder de veto a una pequeña minoría del electorado11 .

Para Levmore, una mejor explicación para el bicameralismo se encuentra en que aumenta el tamaño de la coalición electoral gobernante mientras permite a su vez lo que él denomina "ganadores condorcet fuertes" 12 , refiriéndose a aquella propuesta que prevalecerá en cada Page 358 cámara en un determinado tópico. Adicionalmente, el autor sugiere que el bicameralismo aumenta los costos a los controladores de agenda (agenda setters) en cada cámara dado que, para que se apruebe cualquier proyecto de ley, debe ser aprobado por ambas cámaras con el mismo texto. Finalmente, para Levmore resolver el problema del consenso en una legislatura unicameral requeriría de establecer una regla de supermayoría. El criterio de condorcet está basado en una norma mayoritaria, y así la dificultad con una regla de votación supermayoritaria es que hace más complicado la habilidad de la legislatura para asegurar ganadores condorcet fuertes -aquellos que sobreviven en ambas cámaras- en el proceso legislativo.

En Chile la discusión en torno al bicameralismo no ha sido un tema particularmente álgido. De hecho, ya la Constitución de 1822 estableció un Congreso Bicameral y, desde esa fecha, las constituciones siguientes han contemplado la existencia de un Congreso de dos cámaras13 . De este modo, nuestra institucionalidad ha respondido desde los inicios de su vida independiente a un modelo que dificulta la captura de los grupos de interés y aumenta el consenso necesario para aprobar las leyes.

Adicionalmente el sistema de representación en el Congreso se funda tanto en el territorio como en la población. De este modo, el Senado tiene una representación territorial y así cada región está representada por dos senadores o, excepcionalmente, cuatro. La Cámara de Diputados, en cambio, distribuye sus cupos sobre la base de la población y por eso la Región Metropolitana elige a 32 diputados y la XI Región de Aisén a solo 2. En este sentido, los grupos de interés deben promover legislaciones que consideren esta diversidad en la representación. Una iniciativa que se construya sobre un regionalismo excesivo puede superar el Senado pero avanzar con mayor dificultad en la Cámara de Diputados14 .

2. 2 Logrolling, ideas matrices e iniciativa exclusiva
2.2. 1 Logrolling o...

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