Multifuncionalidad agraria y territorio. Algunas reflexiones y propuestas de analisis.
| Autor | Silva P |
RESUMEN | La aplicación a la agricultura del concepto de sostenibilidad conlleva el reconocimiento de que, conjuntamente con la función productiva, ésta desempeña otros roles (ambientales, sociales, patrimoniales) cada vez más demandados y estrechamente relacionados con su sustrato territorial. La noción de multifuncionalidad agraria lo recoge expresamente y así se sobreentiende desde otros marcos conceptuales y normativos, hasta ahora ajenos al sector, pero cada vez más interesados por los espacios de cultivo como estructurantes territoriales, depositarios de recursos patrimoniales y paisajes. Sus entendimientos del territorio son, no obstante, muy diferentes, sus escalas de análisis extremadamente dispares y sus implicaciones normativas --ora sectoriales, ora territoriales-- contradictorias y redundantes. Este artículo se acerca a la multifuncionalidad agraria desde la perspectiva y los problemas del territorio, indagando puentes de encuentro entre ambos tipos de aproximaciones. A tal fin, hace un recorrido por el estado de la cuestión y el tratamiento normativo que merece el territorio desde tales perspectivas y concluye con una propuesta metodológica sustentada en los planteamientos del desarrollo territorial integrado.
PALABRAS CLAVE | Movilidad, periferia urbana, pobreza, transporte urbano.
ABSTRACT | Applying the concept of sustainability to agriculture entails the recognition that, apart from the production function, it has other roles (environmental, social, cultural) closely linked to its territorial substratum that are in ever greater demand. This is expressly embraced by the notion of agricultural multifunctionality and is understood as such from other conceptual and regulatory frameworks which had hitherto had no connection with the sector, but which are showing more and more interest in agricultural areas as territorial structures, repositaries of cultural heritage- and landscape-related resources. Notwithstanding, the way that they understand territory is quite different, their analytical scales extremely disparate, and their implications for regulation --some sectoral, some territorial- contradictory and redundant. The present article approaches multifunctionality from the angle and the problems of territory, investigating any links there might be between the two. For this, it spotlights the current state of affairs and the regulatory treatment that territory deserves from these perspectives, and concludes with a methodological proposal underpinned by integrated territorial development approaches.
KEY WORDS | Mobility, urban periphery, poverty, urban transportation.
1 Planteamientos de partida
El peso superficial que tiene la agricultura en la distribución de los usos del suelo en diferentes contextos y escalas espaciales pone de manifiesto que se trata de una actividad eminentemente territorial. Una aseveración evidente, pero que no está suficientemente asumida por las instituciones públicas que la consideran, ora como un conjunto de orientaciones productivas (áreas cerealistas, olivareras, hortofrutícolas, etc.) indiferentes a la localización (caso de las políticas de la agricultura), ora como una extensión superficial desvinculada de la faceta socioproductiva (caso de la planificación territorial). Las políticas agrarias no tienen suficientemente en cuenta las especificidades productivas relacionadas con la localización (agriculturas periurbanas, serranas, de valles y campiñas, etc.), y las políticas territoriales prestan una atención menor a la funcionalidad productiva agraria. El resultado, un escenario de agriculturas sin territorio y territorios sin agricultores, que cohíbe el aprovechamiento de las sinergias del carácter (a la vez sectorial y territorial) de la agricultura.
La noción de "multifuncionalidad agraria" y su aplicación normativa abre grandes posibilidades para la superación de tales percepciones parciales. Con ella se reconoce que, además de proporcionar alimentos y materias primas, la agricultura aporta a la sociedad otros bienes y servicios (sociales, patrimoniales, ambientales) cada vez más demandados y estrechamente relacionados con el sustrato territorial que ésta tiene. Aunque calificados como "no comerciales" (Reig, 2007), se trata de bienes y servicios de una gran relevancia para la activación económica de los territorios rurales, por los recursos patrimoniales (ambientales y culturales) a ellos asociados y por su relación con la provisión de escenarios de ocio y esparcimiento muy apreciados por el emergente turismo rural. El concepto de "multifuncionalidad" también hace eco de las expectativas socioeconómicas para la agricultura relacionadas con la localización y la especialización agropecuaria en productos saludables y territorialmente diferenciados (agriculturas ecológicas, denominaciones de origen, etc.).
Esta nueva forma de entender y valorar los espacios de la agricultura resulta crucial para un sector de importancia macroeconómica decreciente, cada vez más desvinculado de los territorios e inmerso en una crisis de legitimidad normativa. En este contexto, la noción "multifuncionalidad agraria" sirve, a la vez, para reivindicar la importancia económica y patrimonial de la agricultura, defender los valores de las agriculturas campesinas de los países empobrecidos y hacer frente a la deslegitimación social de las políticas agrarias del primer mundo. Todo ello, además, sin renunciar al fundamento productivo-comercial de ésta, que ahora se sustenta en renovados valores que se añaden y/o sobreponen a los tradicionales: salubridad de los alimentos, calidad ambiental, diferenciación, ampliación territorial de las cadenas de valor, provisión de escenarios de ocio (Addor, Thumn y Grazioli, 2003; Albisu y Gracia, 2007; Caldentey y Gómez, 1996; Silva, 2002).
Se trata, pues, de un concepto sumamente versátil y de contenido innovador, que asigna a la agricultura quehaceres ajenos a la producción de alimentos y materias primas, e incluye entre las funciones económicas de ésta la "producción" de paisajes y escenarios de ocio, desvinculando así sus cometidos productivos y comerciales hasta ahora considerados indisolublemente unidos. Tal versatilidad la convierten en una noción pretendidamente ambigua (Moyano y Garrido, 2007), que ha conseguido prosperar por su capacidad para dar respuestas flexibles a las contradicciones socioinstitucionales del mundo actual: preocupación por la salubridad de los alimentos/desnutrición de buena parte de la población; generalización de la sociedad del ocio/sociedades por debajo del umbral de pobreza; interés por mitigar los desequilibrios territoriales/promoción de tales desequilibrios; liberalización del comercio internacional de productos agrarios/aparición de nuevas formas de proteccionismo; fomento del consumo localizado como forma de hacer frente a la crisis energética/deslocalizaciones productivas como estrategia para adentrarse en nuevos mercados; valoración ambiental y patrimonial de la agricultura/sustitución de paisajes agrarios muy emblemáticos por otros tematizados y banales.
Tales paradojas explican que los estudiosos de la multifuncionalidad le atribuyan una pléyade de indeterminaciones conceptuales y normativas --confusión entre los análisis descriptivos y prescriptivos, indeterminación de los ámbitos y grupos sociales oferentes y/o demandantes de bienes públicos, imprecisión de los atributos que concretan las funcionalidades (Reig, 2007; Albisu y Gracia, 2007; Gómez-Limón, Kallas y Arriaza, 2007)--, entre las que raramente se menciona el laxo tratamiento que merece el territorio.
Pese al reconocimiento expreso del profundo anclaje territorial de la agricultura, los estudios realizados bajo el prisma de la multifuncionalidad consideran al territorio una cualidad más del sector --parangonable a otras como la organización de la propiedad, los sistemas de explotación o la distribución parcelaria-- y no como un sustrato básico que define y determina el conjunto de externalidades y cualidades que hoy se le asignan. Otro tanto cabe señalar respecto a la utilización normativa de la multifuncionaldidad para justificar (o desacreditar) las políticas con incidencia en la agricultura y el espacio rural. Desde ambas perspectivas el territorio es visto, bien como un laboratorio de análisis, bien como un escenario receptor de políticas a menudo diseñadas sin criterios de eficiencia y equidad territorial.
Desde otros marcos conceptuales y normativos, y sin aludir de manera expresa al concepto de multifuncionalidad, la agricultura es vista como un componente de la estructura territorial y como una parte integrante del patrimonio ambiental y paisajístico (Meeus, Wijermans y Vroom, 1990; Romero y Farinós, 2004). La atención se centra ahora en la territorialidad de la agricultura, que se percibe desprovista de sus matrices productivo-funcionales fundamentales. Ello entraña un riesgo de banalización y tematización territorial y paisajística, siendo éste --a modo de paradoja-- uno de los principales problemas al que se pretende hacer frente desde tales aproximaciones.
El concepto de multifuncionalidad agraria es, no obstante, lo suficientemente flexible como para establecer puentes de encuentro entre ambos acercamientos (sectoriales y territoriales). Ello requiere situar el territorio como el eje de vertebración analítica, lo que implica, entre otros aspectos, una mayor clarificación de qué se entiende como tal y cuáles son las unidades y escalas espaciales más adecuadas para abordar el estudio. Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo de este artículo es acercarse al estudio de la multifuncionalidad de la agricultura desde una óptica estrictamente territorial, que atienda a las especificidades y las necesidades de los territorios. Se estructura para ello como sigue:
1 Realiza un recorrido por la literatura especializada atendiendo, por un lado, a la consideración territorial de las facetas funcionales de la agricultura y, por...
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