Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana ***. - Vol. 29 Núm. 88, Diciembre 2003 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 56588867

Recuperación de plusvalías para el desarrollo urbano: una comparación inter-americana ***.

AutorSmolka, Martim

Abstract

Local governments design a broad range of fiscal or regulatory policies that have been inspired by the idea that land value increment may be mobilized to the benefit of the community--that is of land value capture. This paper compares the experiences of North America (US and Canada) and Latin America with value capture tool$ and discusses the reasons why different policies have been favored and different results and degrees of success obtained in their implementation. Focusing on broad categories of value capture policies, the first part of the paper compares the overall performance and/or experience of the two regions with the capturing of land value increment through conventional taxes, lees and regulatory urban policy instruments. The second part of the paper shows that the same "value capture principle" to address similar problems (to deepen land value taxation; to finance urban infrastructure; to control land use) result in different outcomes (sometimes even opposite) in different contexts, most notably those presented in North America and Latin America, respectively. The paper's concluding section provides some evaluative comments regarding the apparent lag between the intention$ and outcomes of value capture policies as experienced by the two regions.

Keywords: land value increment, public policies, North America, Latin America.

Resumen

Los gobiernos locales desarrollan una amplia gama de políticas fiscales o regulatorias inspiradas en la idea de que el incremento en el valor de la tierra puede ser utilizado en beneficio de la comunidad, esto es, en la recuperación de plusvalías inmobiliarias. Este trabajo compara las experiencias de recuperación de plusvalías en América del Norte (Estados Unidos y Canadá) y América Latina, discutiendo las razones que han llevado a la utilización de distintas herramientas y Ice diferentes resultados y grados de éxito obtenidos en su implementación. En primer término, el texto identifica categorías amplias de políticas de recuperación de plusvalías y compara los resultados y/o la experiencia de las dos regiones en la recuperación de los incrementos en el valor de la tierra por medio de impuestos convencionales, contribuciones fiscales e instrumentos urbanísticos. La segunda parte del texto muestra que el mismo principio de recuperación de plusvalías utilizado para abordar problemas similares (profundizar la tributación sobre el valor de la tierra, financiar infraestructura urbana, controlar el uso del suelo) tiene resultados diferentes --e incluso contradictorios- en diversos contextos, principalmente en Ice de América del Norte y América Latina. La sección final contiene algunos comentarios evaluatorios relativos a la aparente brecha entre las intenciones y los resultados de las políticas de recuperación de plusvalía observadas en ambas Américas.

Palabras clave: plusvalías, políticas de suelo, América del Norte, América Latina.

La política de tierra urbana en América del Norte es como dicha política en América Latina, sólo que completamente diferente *****

  1. Introducción

    En las últimas décadas, los gobiernos locales han diseñado una amplia gama de políticas e instrumentos relacionados con el uso del suelo y las actividades fiscales. Algunas de estas políticas, de naturaleza fiscal o regulatoria, están inspiradas en la idea de recuperación de plusvalías inmobiliarias.

    Se entiende por recuperación de plusvalías el proceso mediante el cual el total o una parte del aumento en el valor de la tierra (1), atribuible al "esfuerzo comunitario", es recuperado (2) por el sector público ya sea a través de su conversión en ingreso fiscal mediante impuestos, contribuciones, exacciones u otros mecanismos fiscales, o más directamente a través de mejoras locales para el beneficio de la comunidad.

    Pese a que ciertas acciones desarrolladas por los propietarios de la tierra pueden incrementar su valor, esta situación tiende a ser excepcional. La regla general es que el aumento de valor provenga de acciones de personas o instituciones distintas al propietario; principalmente del sector público, como por ejemplo la autorización para desarrollar ciertos usos del suelo, cambios en las densidades autorizadas e inversiones en infraestructura; o de las fuerzas del mercado, debido por ejemplo al aumento general de la población urbana, etc. En cualquiera de estos casos, es claro que el propietario no ha hecho nada para incrementar el valor del suelo y que puede ser socialmente deseable (3) recuperar el total o parte del incremento del valor por parte del sector público.

    El principio de la recuperación de plusvalías tiene una historia larga y es una idea bien establecida, tanto en su base teórica (4) como en su aplicación en política pública. Este ha sido el caso tanto en América Latina como en América del Norte, donde --a través de los años, y no siempre por las mismas razones- diferentes instrumentos han sido favorecidos e implementados con resultados y grados de éxito diversos.

    El objetivo de este texto es comparar las experiencias de América del Norte (Estados Unidos y Canadá) y América Latina (5) en la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalía, a través de los cuales los incrementos en el valor de la tierra son movilizados, directa o indirectamente, como herramientas de política pública destinadas a promover el desarrollo urbano.

    Dado que cada unidad política territorial tiende a desarrollar un conjunto específico de políticas de recuperación de plusvalías, creando experiencias únicas difíciles de comparar, el énfasis de este trabajo está puesto en los principios rectores y los motivos que guían la aplicación de estas herramientas, debido a lo contrastante de los contextos socio-políticos, fiscales, legales, etc. El trabajo está dividido en dos partes y una discusión final, la que nos muestra algunas lecciones que se pueden obtener de los casos analizados.

    En primer término, se presentará una comparación entre el desempeño general y/o la experiencia de ambas regiones en la recuperación de los incrementos en el valor de la tierra mediante instrumentos tradicionales de recuperación de plusvalías (impuestos, contribuciones e instrumentos regulatorios de política urbana); la segunda parte del texto compara algunos resultados obtenidos por ambas regiones mediante el uso del mismo "principio de recuperación de plusvalía" para abordar problemas similares. En otras palabras, se concentra en cómo las condiciones previas o los distintos contextos urbanos pueden impactar la efectividad de políticas similares de recuperación de plusvalías. Así, este trabajo no pone énfasis en el análisis detallado de los instrumentos mismos, sino en la motivación y justificación técnica invocada para la aplicación de políticas de recuperación de plusvalía.

    Tres motivaciones u objetivos para aplicar herramientas de recuperación de plusvalías son analizados: (a) recuperación de plusvalías para aumentar la recaudación tributaria sobre el valor de la tierra; (b) recuperación de plusvalías para financiar infraestructura urbana; y (c) recuperación de plusvalías para controlar los usos del suelo.

    Las conclusiones finales resumen la discusión y el análisis llevado a cabo en las secciones anteriores del trabajo y entregan algunos comentarios evaluativos referentes a la aparente brecha existente entre las intenciones y los resultados obtenidos por las políticas de recuperación de plusvalías en ambas regiones.

  2. Tipos de instrumentos/ herramientas utilizadas para recuperar el incremento del valor de la tierra (recuperación de plusvalías)

    Como se ha sugerido, las políticas de recuperación de plusvalías se dividen en tres categorías generales de instrumentos, dos de naturaleza fiscal (impuestos y contribuciones) y una regulatoria. Para la recuperación de plusvalías por parte del sector público, las herramientas fiscales requieren alguna forma de impuesto o contribución a ser pagada por el propietario de la tierra. Por su parte, los instrumentos regulatorios llevan a alguna forma de "beneficio público", también pagado por el propietario con cargo al incremento en el valor del suelo. Esto puede ser impuesto, por ejemplo, a través de algún tipo de contribución "en especie".

    2.1. Impuestos

    Específicamente con relación a los impuestos sobre la propiedad en general y sobre el valor de la tierra en particular, puede notarse que cualquier impuesto de esta clase es, en última instancia, una forma de recuperación de plusvalías, en tanto --y por definición- el valor de la tierra está formado por los incrementos acumulados en el valor de ella. Por otra parte, el grado de disminución en los ingresos esperados para un cierto uso del suelo, provocado por un impuesto al valor de la tierra, y el efecto de capitalización del valor actual de la tierra que ello produce, pueden ser considerados asimismo una forma de recuperación de plusvalías.

    A pesar de estas consideraciones, calificar los impuestos a la propiedad como instrumentos de recuperación de plusvalías es discutible, dado que --siguiendo la definición antes mencionada- los impuestos no se asocian usualmente a ninguna forma particular de intervención pública (6). Este problema de interpretación desaparece en la práctica, una vez que se considera, especialmente en el caso de América del Norte, que los individuos comparan los servicios que ofrece la jurisdicción territorial con los impuestos a la propiedad que deben pagar al momento de decidir dónde vivir (7). Aunque esta hipótesis de "votar con los pies" es más débil en América Latina, donde la autonomía fiscal al nivel local es mucho menor, tiene cierto peso en los debates relativos a la emancipación de ciertos barrios, particularmente los más ricos, en los que sus residentes sienten que su contribución impositiva es mucho más alta que los servicios que actualmente reciben (8). Puede ser de interés mencionar algunos intentos latinoamericanos (Medellín en Colombia y Buenos Aires en Argentina) de...

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