Sobre la necesidad de un cambio de paradigma en el derecho sancionatorio administrativo
| Autor | Van Weezel, Alex |
| Páginas | 997-1043 |
VAN WEEZEL, Alex “Sobre la necesidad de un cambio de paradigma en el derecho
sancionatorio administrativo”.
Polít. crim. Vol. 12, Nº 24 (Diciembre 2017), Art. 9, pp. 997-1043.
[http://www.politicacriminal.cl/Vol_12/n_24/Vol12N24A9.pdf]
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Sobre la necesidad de un cambio de paradigma en el derecho sancionatorio
administrativo
On the need of a paradigm change in punitive administrative law
Alex van Weezel
Profesor de Derecho Penal
Pontificia Universidad Católica de Chile
avw@uc.cl
Resumen
El problema de las relaciones entre el derecho sancionatorio administrativo y el derecho
penal no está resuelto en el ordenamiento chileno. El trabajo esboza una propuesta para
avanzar hacia una convivencia razonable de las respectivas potestades sancionatorias. Tras
una breve introducción a la luz de la doctrina más reciente de la Corte Suprema, se pasa a la
observación de las diferencias sustanciales que exhiben de lege lata el derecho
sancionatorio administrativo y el derecho penal. Esta observación da sustento a la tesis de
que la equiparación sustancial del derecho sancionatorio administrativo al derecho penal ha
fomentado una expansión del primero que se traduce en su omnipresencia y en la severidad
de las sanciones que autoriza a aplicar, mientras por otro lado se aboga con buenos
argumentos por su emancipación de las “garantías penales”. El autor propone superar este
dilema mediante una configuración diferente de las sanciones administrativas. El trabajo
concluye con una exposición sumaria de las características generales de un derecho
sancionatorio administrativo ajustado a sus límites y finalidad.
Palabras clave: Derecho administrativo sancionador, derecho sancionatorio, garantías
penales, ius puniendi, administrativización del derecho penal, potestades sancionatorias,
enforcement, debido proceso sancionatorio.
Abstract
The relationships between punitive administrative law and criminal law are an unresolved
issue in the Chilean legal system. This paper delineates a proposal to move towards a
reasonable coexistence of both punitive powers. First, there will be a brief introduction into
the most recent doctrine adopted by the Supreme Court, and then the substantial differences
between punitive administrative law and criminal law from a lex lata perspective will be
observed. The previous observation provides support to the thesis by which a substantial
convergence from punitive administrative law to criminal law has fostered an expansion of
the first one, which has translated on its omnipresence and on the severity of the penalties it
authorizes. This, while on the other hand, an emancipation from criminal law safeguards
has been advocated with solid arguments. The author suggests to overcome this dilemma by
VAN WEEZEL, Alex “Sobre la necesidad de un cambio de paradigma en el derecho
sancionatorio administrativo”.
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means of a different configuration of administrative sanctions. The work concludes with a
brief exposition of the general characteristics of a punitive administrative system which
adjusts to its limits and purpose.
Key words: Punitive administrative law; punitive law; criminal safeguards; punitive
power; convergence between punitive administrative law and criminal law; sanctioning
powers; enforcement; punitive due process.
Introducción
¿Corresponde al régimen de sanciones impuestas por la administración el mismo estatuto
constitucional de garantías que se reconoce al régimen de las sanciones penales, o al menos
un estatuto muy similar?
El solo hecho de que esta pregunta se formule con renovada actualidad y dé lugar a
publicaciones y coloquios científicos es muy ilustrativo, pues el asunto parece estar resuelto
desde hace tiempo en el ordenamiento chileno, cuando menos desde la sentencia del
Tribunal Constitucional recaída en el Rol 244 (1996), cuyo criterio central es reiterado –
entre muchos otros– en los Roles 480, 1518, 2346, 2648 y, paradigmáticamente, en el Rol
2682 (2014): “Los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución
Política de la República han de aplicarse, por regla general, al derecho sancionatorio
administrativo, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado”1.
En algunas sentencias se sustituye la expresión “por regla general” por la frase “con
matices”, que viene a significar lo mismo2.
Hace solo algunos meses, en el Rol 2922 (2016) –un caso sobre determinación y
proporcionalidad de la sanción administrativa–, el Tribunal Constitucional resolvió que
“para el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, los órganos dotados de ius
puniendi deben sujetarse a ciertos límites impuestos objetivamente por el legislador para
efectos de la ponderación de la sanción”3. Incluso el voto disidente, que estuvo por rechazar
el requerimiento, comparó la determinación legal de la multa administrativa cuestionada
con el estándar de determinación de las sanciones penales de multa para concluir a fortiori
que, en ambos casos, serían admisibles las multas indexadas al valor del objeto del ilícito:
1 STC Rol N° 2682 (2014), cons. 11°.
2 La relevancia de este criterio jurisprudencial es grande, pues nunca se ha considerado concluyente el tenor
del artículo 20 del Código Penal. Son bien conocidas las posiciones tradicionales e n Chile en torno a este
precepto: desde la opinión de NOVOA MONREAL, Eduardo (Curso de Derecho Penal Chileno, I, Santiago:
Editorial Jurídica de Chile, reimpresión de la 3ª ed. de 1960, 2005 , pp. 39 y ss.), para quien el legislador
habría zanjado el problema de la naturaleza de las sanciones administrativas (“no se reputan penas”, es decir,
no son penas), hasta el planteamiento de CURY, Enrique (Derech o Penal, Parte General, Santiago: Ediciones
Universidad Católica de Chile, 7ª ed. 2005, pp. 107 y s s.), para quien la expresión revelaría p recisamente que
se trata de penas que, para ciertos efectos, no serían consideradas como tales. Los diferentes puntos de vista
en la doctrina penal pueden consultarse en las referencias de COUSO, Jaime y HERNÁNDEZ, Héctor,
Código Penal Comentado. Parte General, Santiago: LegalPublishing, 2011, p. 447.
3 STC Rol N° 2922 (2016), cons. 27°.
Polít. crim. Vol. 12, Nº 24 (Diciembre 2017), Art. 9, pp. 997-1043.
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“Si aplicamos los criterios del derecho penal al derecho administrativo sancionador,
con matices, no resulta razonable tener una jurisprudencia indulgente con la decisión
que adopta el legislador [penal] … y, por el contrario, ser severos con el mismo
ejercicio del legislador en materia sancionatoria [administrativa,] si lo único que está
en juego [en esta última] son bienes jurídicos de menor entidad”.4
La tesis que se expone a continuación consiste en que los “matices” son, de lege lata, de tal
envergadura, que el criterio rector del Rol 244 (1996) no es sostenible en sus fundamentos.
Conforme al derecho vigente en Chile, el derecho sancionatorio administrativo solo exhibe
un cierto parecido externo con el derecho penal. A esta tesis siguen otras tres, como
consecuencia y complemento. En primer lugar, si el afán por extender las garantías penales
al derecho sancionador de la administración es tan intenso, ello se debe a que este ha
adquirido dimensiones monstruosas. Esta situación justifica plenamente las demandas por
un régimen de garantías que resulte acorde con la omnipresencia y gravedad de las
potestades sancionatorias que la ley ha entregado a las autoridades dependientes del
ejecutivo. En segundo término, del reconocimiento de las sustanciales diferencias que
separan las sanciones administrativas de las penales debería seguirse coherentemente una
reformulación radical del derecho sancionatorio administrativo, con el fin de ajustar su
instrumentario a las finalidades y limitaciones que le son propias. El afán por extender al
derecho sancionatorio administrativo las garantías penales es, en tercer lugar, la
consecuencia de un problema autogenerado por la tesis de la identidad sustancial entre el
derecho sancionatorio administrativo y el derecho penal: si ambos son sustancialmente lo
mismo y para ambos se promete la aplicación, sustancialmente, de las mismas garantías,
¿qué razón habría para no configurar el derecho sancionatorio administrativo como un
segundo derecho penal?
Con otras palabras, el problema de las relaciones entre el derecho sancionatorio
administrativo y el derecho penal no está en absoluto resuelto en el ordenamiento chileno.
Aquí se esboza una propuesta para avanzar hacia una solución que se estima razonable y
necesaria si se trata de tomar en serio los fines de las respectivas potestades sancionatorias.
Este esbozo comprende una breve introducción al problema que se basa en una sentencia
relativamente reciente de la Corte Suprema (1); la observación de las diferencias
sustanciales que, de lege lata, exhiben el derecho sancionatorio administrativo y el derecho
penal (2); la constatación del dilema en que se encuentra actualmente el ordenamiento
chileno y la necesidad de superarlo (3 y 4), y un esbozo de las características de un derecho
sancionatorio administrativo futuro, ajustado a sus límites y finalidad (5).
Conviene advertir desde un comienzo que el derecho sancionatorio administrativo es solo
una parte del derecho sancionador no penal, caracterizado al menos teóricamente5 por que
no se imponen sanciones privativas de libertad. Hay importantes ámbitos de derecho
sancionatorio no penal que no son derecho sancionatorio administrativo, como el derecho
de defensa de la competencia, una parte del derecho contravencional tributario y, en gran
4 STC Rol N° 2922 (2016), co ns. 56° del voto diside nte de los ministros señores Carmona, García y
Hernández.
5 Sobre las razones para relativizar esta distinción véase más adelante en el te xto, sección 2.1.
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