Nodo I. El origen y el contexto: la modernización de la gestión pública en Chile durante los años noventa - El proceso de reforma del Estado y modernización de la gestión pública en Chile - Libros y Revistas - VLEX 392373702

Nodo I. El origen y el contexto: la modernización de la gestión pública en Chile durante los años noventa

Autor:Álvaro Vicente Ramírez Alujas
Páginas:29-40
RESUMEN

1. Modernización de la gestión pública: el origen en el contexto democrático - 2. El primer impulso, la segunda piedra

 
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«Dame fuerza y energía para modificar aquello que es posible transformar... Dame resignación y paciencia para soportar el no poder cambiar...

Dame sabiduría para distinguir lo uno de lo otro...».

SAN FRANCISCO

I 1. Modernización de la gestión pública: el origen en el contexto democrático

El origen del proceso modernizador en el Chile de los noventa lo encontramos fundamentalmente plasmado en dos fuentes: 1) la primera radica en las bases programáticas del Gobierno de la Concertación de Partidos por la Demo-cracia para el período 1990-19946; y 2) la segunda la encontramos en el Informe de Misión 1990 del PNUD. En la primera se señalan dos objetivos simultáneos en lo referente a la política orientada al aparato estatal y a la Administración Pública. A saber:

1) La democratización del aparato estatal, que involucra la elección directa de las autoridades municipales, la participación y decisión de la ciudadanía en las distintas instancias de poder regional y local, lo cual incluía tanto el fortalecimiento de las organizaciones sociales como la plena inserción y participación en las estructuras del Estado, desarrollando líneas de acción adecuadas al nuevo contexto democrático.

2) La descentralización de la Administración del Estado, para lo cual se pretendía dotar de mayor autonomía institucional, financiera y técnica a las autoridades regionales y comunales para decidir sobre programas y proyectos

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de su competencia, y para enfrentar la multiplicidad de problemas económicos, sociales y culturales en sus respectivos espacios geográficos, participando en la gestión local del desarrollo nacional.

La segunda se sustenta en el análisis que se deriva del Informe de Misión del Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo7 (Management Development Program, 1990), que da cuenta de los principales desafíos que enfrenta el recién asumido Gobierno democrático en marzo de 1990. Entre sus planteamientos básicos encontramos ciertos principios que debieran orientar el esfuerzo de transformación del aparato público en dicho contexto; ellos son:

· Mejoramiento de la eficacia y eficiencia del aparato público sin presionar por aumentos sustanciales en el gasto público.

· Más que un gran proyecto de modernización global, se recomienda «un conjunto coherente de líneas de acción en áreas estratégicas que permitan mejorar la situación actual sacando el mejor partido de la realidad existente». No obstante, se deja claro que no existe la pretensión de volver al modelo de «Estado Benefactor»8.

· Énfasis a los aspectos de participación activa de los diferentes actores sociales que intervienen en la implementación de las líneas de modernización a desarrollar.

Además, ya en este documento seminal se planteaba una idea que está en el centro del debate del presente estudio: «Los funcionarios en general carecen de costumbres y prácticas que favorezcan la coordinación organizacional horizon-

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tal, ni experiencias recientes de interacción desde el Sector Público con una comunidad que participe»9 (Informe de Misión - MDP, 1990: 8).

Por otra parte, la identificación de problemas (estructurales y funcionales) detectados en la Administración Pública chilena se circunscribió en las siguientes áreas:

1) Disfunciones en la coordinación global de políticas (entre ellas, las relaciones interministeriales; el funcionamiento de los comités interministeriales; los sistemas de evaluación de proyectos; y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo).

2) Problemas en el funcionamiento interno de los Ministerios. Se destacan en este punto: a) procesos de decisión que requieren de muchas intervenciones preceptivas y vinculantes que alargan la tramitación, la complejizan y la hacen vulnerable a bloqueos no deseados; b) ausencia de manuales de funciones y procedimientos; c) la función administrativa no estaría adecuadamente articulada en todos los servicios bajo una misma unidad que garantice su óptimo funcionamiento (dispersión y ambigüedad departamental en las tareas relativas a abastecimientos, servicios generales, contabilidad, etc.); d) diferencias puntuales en las estructuras orgánicas de los Ministerios; e) el Estatuto Administrativo10 y sus altos niveles de rigidez que complejizan y restan eficiencia a la gestión pública (léase la modificación de las plantas; del sistema de provisión de puestos de trabajo; de promociones y evaluación del desempeño; y de la capacitación de los funcionarios); y f) por último, la reducida autonomía y baja discrecionalidad de los directivos públicos en sus diversas áreas (tanto a nivel de servicios como en el manejo de empresas públicas).

3) Deficiencias en el ámbito de los recursos humanos. Se definen áreas de insuficiencia en los temas de formación, retribución, regulación y cultura administrativa del personal del Estado. A este respecto, se señala el desconocimiento de la normativa operativa por parte del personal, lo que retrasaría o paralizaría en algunas ocasiones las actividades de los órganos del Estado. Lo anterior se ve agravado por la percepción de bajas remuneraciones y la poca

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adaptación de los requisitos de acceso y provisión de puestos de trabajo a las necesidades reales del aparato público. Además, se plantea que subsiste una cultura organizativa burocrática que, en apariencia, respeta de manera adecuada las normas, pero en la cual prima el formalismo exacerbado por sobre la necesaria consecución de resultados, habida consideración de la baja participación de los funcionarios en los procesos decisionales y en el mejoramiento de sus áreas de trabajo.

4) Ausencia de mecanismos de planificación y control de gestión. Queda en evidencia que la subcontratación es considerada como el instrumento primordial de gestión y que, además, coexistirían determinadas racionalidades que dificultan el correcto ejercicio de la función pública (básicamente, la racionalidad financiera radicada en las intervenciones del Ministerio de Hacienda y la racionalidad fiscalizadora ejercida por la Contraloría General de la República a través de la «toma de razón» previa). Además, se destaca la ausencia de indicadores finalistas apropiados que posibiliten la adecuación de una determinada política o el éxito de una determinada gestión (todo lo cual generaría serias dificultades al momento de corregir y adecuar la gestión de las políticas sectoriales, toda vez que su ausencia significa la falta de un catalizador para la correcta focalización de los esfuerzos organizativos en la consecución de resultados). Por último, se señala que existiría un bajo nivel del flujo de información -tanto entre unidades pertenecientes a una misma institución como en sus relaciones con otras-, lo que generaría dificultades mayores en la esfera de la coordinación (la anterior crítica va acompañada de la insuficiente utilización de las nuevas tecnologías de la información en materias de gestión operativa y el uso de herramientas informáticas).

5) Insuficiencias en el proceso de descentralización y participación ciudadana. Se declaran faltas en la definición de competencias y de estructuras de interrelación entre los distintos niveles subnacionales (Intendencias y Gobernaciones, por un lado, y órganos ministeriales en las regiones y provincias, por otro), lo que se ve agravado por fenómenos de dependencia múltiple de los cargos tanto en materias técnicas o funcionales como en lo relativo a competencias jerárquicas u orgánicas. Se critica fuertemente el precario funcionamiento de los servicios traspasados a los municipios, ya que no se dispondría de sistemas de financiamiento e información adecuados que permitieran asegurar prestaciones eficientes en acuerdo a las necesidades locales. Finalmente, se deja en evidencia que la normativa estructuradora de la Administración Pública carece de mecanismos que impulsen y propicien de una manera efectiva la participación de la sociedad civil en los asuntos de interés público (a...

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