Notas sobre el proceso de implementacion de la agenda para la reforma urbana en Brasil.
| Autor | Fernandes, Ed |
RESUMEN | Este artículo describe el proceso de reforma urbana en Brasil desde la perspectiva de las innovaciones legales e institucionales verificadas en el país a partir de la promulgación de la Constitución Federal de 1988, las cuales incluyen el Estatuto de la Ciudad de 2001 y la creación del Ministerio de las Ciudades y del Consejo Nacional de las Ciudades en 2003. El artículo analiza los avances producidos hasta la fecha y las cuestiones pendientes en materia de reforma urbana. En este marco, nota la necesidad de una combinación de reforma jurídica, cambio institucional y movilización social renovada en todos los niveles, para aprovechar los nuevos espacios políticos creados por el proceso de reforma urbana y así revertir la exclusión socioespacial que ha caracterizado el desarrollo urbano en Brasil durante las últimas décadas.
PALABRAS CLAVE | Política urbana, gestión urbana, integración social.
ABSTRACT | This paper describes the process of urban reform in Brazil from the perspective of the legal and institutional innovations that have taken place in the country since the promulgation of the 1988 Federal Constitution, including the 2001 City Statute and the creation of both the Ministry of Cities and the National Council of Cities in 2003. The paper analyses the progress made solar and the pending questions regarding the promotion of urban reform. From this perspective, the paper stresses the need for the combination of legal reform, institutional change and renewed social mobilization at all levels so as to make the most of the new political spaces created by the urban reform process, thus reversing the process of sociospatial exclusion that has characterized urban development in Brazil over the last decades.
KEY WORDS | Urban policy, urban management, social integration.
1 Introducción
Desde finales de la década de los ochenta se ha promovido en Brasil un importante proceso de reforma urbana, en forma lenta pero continua. Desde la promulgación del capítulo pionero sobre política urbana en la Constitución Federal de 1988 se introdujeron cambios legales e institucionales significativos en el plano nacional, creando así un orden jurídico-urbanístico completamente nuevo que fue consolidado con la promulgación del Estatuto de la Ciudad de 2001 y la instalación, en 2003, tanto del Ministerio de las Ciudades como del Consejo Nacional de las Ciudades. Más recientemente, inversiones récord por parte el gobierno federal en vivienda, saneamiento, infraestructura y otros programas sociales han planteado una nueva serie de cuestiones para los responsables por las políticas públicas en el país.
A semejanza de la mayoría de los países de ingresos bajos, medios y en transición, Brasil se encuentra en la incómoda posición de tener que "cambiar las ruedas con el automóvil en movimiento", dados los graves problemas sociales, urbanos y ambientales que se han acumulado a lo largo de décadas de urbanización rápida y negligencia gubernamental; lo mismo como resultado del patrón de la acción gubernamental en ese período. Esta tarea se ha complicado aún más por los efectos de los cambios más recientes en la naturaleza y la dinámica del proceso de urbanización en la economía global. Más que nunca, la importancia de definir los marcos reguladores e institucionales más adecuados no puede ser subestimada. La promoción de la reforma urbana lleva tiempo, y requiere continuidad y respuestas sistemáticas en todos los niveles de gobierno, para atender a la escala de los problemas existentes. La reforma urbana también requiere de otros factores fundamentales, como la generación de mayores capacidades de acción de los gobiernos --especialmente en la esfera local-, la aprobación de políticas articuladas de acuerdo con una agenda claramente definida y la asignación de los recursos financieros necesarios.
Aun reconociendo los avances, todavía falta recorrer un largo camino en Brasil y existen muchos obstáculos importantes que superar para que los efectos de la reforma jurídica e institucional se manifiesten de manera más clara.
Este artículo describe los aspectos principales del proceso de reforma urbana en Brasil, con base en la literatura ya consolidada en el país, así como, en gran medida, en mi propia experiencia profesional y en mi producción académica. Luego de un breve resumen del contexto histórico, el artículo discutirá el nuevo orden jurídico-urbanístico creado en Brasil a partir de la promulgación de la Constitución Federal de 1988; se pondrá especial énfasis en las disposiciones del Estatuto de la Ciudad de 2001, que reglamenta el capítulo constitucional. El artículo describirá entonces el nuevo aparato institucional resultante de la creación del Ministerio de las Ciudades y del Consejo Nacional de las Ciudades en 2003, y también tratará algunos de los problemas principales que afectan a estas nuevas instituciones. Como conclusión, se argumentará que, si bien se han logrado progresos significativos hacia la concreción de la agenda para la reforma urbana en Brasil, la renovación de la movilización social en todos los niveles gubernamentales es crucial para la consolidación y la expansión de este tan reclamado proceso del nuevo orden jurídico-urbanístico.
Sobre todo, la experiencia brasileña muestra que la reforma urbana requiere de una combinación precisa y a menudo esquiva de movilización social renovada, reforma jurídica y cambio institucional. Este es un proceso abierto, cuya calidad política descansa en última instancia en la capacidad de la sociedad brasileña para hacer valer en forma eficaz su derecho legal a estar presente y participar activamente en el proceso de toma de decisiones del orden urbanístico. Las reglas del juego han sido ya alteradas en forma significativa desde la promulgación de la Constitución Federal de 1988; lo que queda por verse es si los espacios políticos recientemente creados podrán o no ser usados en forma tal que consigan avances en la agenda de la reforma urbana en el país.
2 Antecedentes
Brasil ha experimentado uno de los procesos de reorganización socioeconómica y territorial más drásticos del mundo como resultado de su urbanización rápida a partir de la década del treinta. El 83 por ciento de la población total vive en zonas urbanas y existe una altísima concentración de población y actividades económicas en una porción muy pequeña del territorio nacional. Todas las estadísticas relevantes y los datos disponibles indican claramente la compleja naturaleza de este proceso, que ha sido ampliamente discutido (Fernandes y Valenca, 2001). En breve, la rápida urbanización en Brasil ha generado una crisis urbana nacional caracterizada por una combinación de segregación socioespacial, impactos ambientales, violencia y desarrollo informal. El creciente déficit habitacional se ha estimado entre 7,6 y 6,4 millones de unidades, y unos 15 millones de familias adicionales viven en condiciones inadecuadas.
Sin embargo, a pesar de la tradición de larga data de centralización política, legal y financiera durante la mayor parte del proceso de urbanización, hasta hace poco el gobierno federal no había sido capaz de formular e implementar políticas nacionales urbanas y territoriales amplias y articuladas, ni siquiera de crear una infraestructura institucional básica para atender a los muchos problemas que afectan a las ciudades y a la creciente población urbana. De hecho, antes de la creación del Ministerio de las Ciudades en 2003, la falta de una respuesta gubernamental adecuada en el nivel federal -dada la naturaleza elitista y exclusivista de la actual intervención gubernamental a través de los escasos programas y políticas existentes- fue uno de los factores principales en la determinación de la naturaleza exclusivista del desarrollo territorial y urbano en Brasil. Esto empeoró más aún debido a condiciones de exclusión política que fueron resultado del sistema jurídico vigente hasta la promulgación de la Constitución Federal de 1988. Este sistema no sólo socavaba los poderes político-legales de los gobiernos municipales, sino también la calidad del sistema democrático representativo en todos los niveles gubernamentales.
Otro factor fundamental en la creación y reproducción de este proceso fue el orden jurídico prohibitivo y obsoleto que mantenía el anacrónico paradigma del Código Civil de 1916, reforzando así la tradición histórica de los derechos de propiedad privada sin salvedades (Fernandes, 2002a). Como resultado, hasta hace poco el alcance de la intervención estatal a través de la planificación territorial urbana era muy limitado, en particular en el nivel municipal. Si bien aún la mayor parte de los municipios sólo tiene un conjunto de leyes básicas -que determinan los perímetros urbanos y los tradicionales códigos de edificación-, recién a partir de mediados de la década de los sesenta una nueva generación de leyes de planificación más ambiciosas comenzó a ser puesta en vigencia en algunas de las ciudades principales, aunque inicialmente su legalidad fue frecuentemente cuestionada. Si bien es menos popular en Brasil que internacionalmente, el impresionante caso de Curitiba demuestra que muchos problemas con el orden legal pueden superarse exitosamente si se ha instaurado un sólido pacto político-institucional. De cualquier manera, Curitiba es de hecho la excepción que confirma la regla, debido a la naturaleza conservadora e incluso exclusivista de las estrategias de planificación urbana adoptadas en esa ciudad hasta hace poco (Fernandes, 1995a).
Desde mediados de la década de los setenta, y especialmente desde principios de la década de los ochenta, aparecieron resquebrajamientos importantes en el largamente establecido régimen militar, como resultado de una poderosa combinación de factores: la creciente movilización social a través de los sindicatos, las organizaciones civiles, los movimientos sociales, las asociaciones de residentes, los grupos vinculados a la rama progresista de la...
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