Dispersion urbana y nuevos desafios para la gobernanza (metropolitana) en America Latina: el caso de Santiago de Chile. - Vol. 35 Núm. 104, Abril 2009 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 60443032

Dispersion urbana y nuevos desafios para la gobernanza (metropolitana) en America Latina: el caso de Santiago de Chile.

AutorHeinrichs, Dirk

RESUMEN La expansión acelerada de las áreas urbanas no es algo nuevo para las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, es sólo ahora que las profundas implicaciones sociales, ecológicas y económicas de la dispersión urbana empiezan a convertirse en una preocupación fundamental de las grandes aglomeraciones del continente. El presente artículo toma a Santiago de Chile como ejemplo para discutir los desafíos que la dispersión urbana supone para la gobernanza. En primer lugar, resume tendencias recientes en producción de viviendas, donde los "megaproyectos" residenciales a gran escala han sido muy importantes. En segundo lugar, considerando estas tendencias desde la perspectiva de la bibliografía internacional sobre dispersión, concluye que la dispersión urbana en Santiago está ampliamente impulsada por las políticas públicas y la toma de decisiones. En tercer lugar, construye un análisis básico de la gobernanza de la dispersión en términos de actores, instituciones y su interacción, tanto sobre la base de los pocos estudios existentes, como de las propias investigaciones en curso de los autores. Finalmente, el artículo sugiere campos de acción y lineamientos estratégicos de carácter general como puntos de partida para afrontar la dispersión.

PALABRAS CLAVE: dispersión urbana, expansión urbana, gobernanza, Santiago de Chile

ABSTRACT Massive expansion of urban areas is not a new experience to Latin American cities. However, the profound social, ecological and economic implications of urban sprawl are only today starting to become a major concern in the continent's big agglomerations. By taking Santiago de Chile as an example this paper discusses the challenges posed to urban governance by urban sprawl. It first summarizes recent trends in residential housing production where large scale residential 'megaprojects' have become highly significant. Second, by looking at these trends from the perspective of the international sprawl literature it finds that urban sprawl in Santiago is largely driven by policy and decision making. It thirdly constructs a basic analysis of sprawl governance in terms of actors, institutions and their interplay on the basis of the few existing studies and the author's own ongoing research. Finally, the paper suggests some entry points and broad strategies to address sprawl.

KEYWORDS: urban sprawl, urban expansion, governance, Santiago de Chile

Introducción

La dispersión urbana (1) está cambiando paisajes a través de toda la región latinoamericana. A la vez, están empezando a hacerse evidentes sus profundas implicaciones sociales, ecológicas y económicas, que se expresan en indicadores como el creciente consumo de tierra per cápita y la disminución de la densidad de población en las áreas urbanas en expansión. Las manifestaciones de este fenómeno suelen estar bien documentadas en la bibliografía y han sido mostradas en varios estudios específicos del caso de Santiago de Chile (ver, p. ej., las contribuciones a De Martos e Hidalgo, 2007 y Galetovic, 2006; ver también Ducci, 2000; Ducci y González, 2006; Green y Soler, 2005; Romero y Vásquez 2006; Paz Castro, 2006; López, 2006). Asimismo, los estudios en referencia aluden a los cambios en el acceso de las personas a recursos y servicios, nuevos patrones de inclusión/exclusión social, consumo extensivo de suelo en lugares que a veces no están integrados a la ciudad, lo cual muchas veces se asocia con el aumento de la demanda de infraestructura de transporte y la pérdida de los servicios de ecosistemas.

La expansión de las viviendas contribuye de manera significativa a la tendencia descrita. Mientras que tradicionalmente se ha tratado este fenómeno como los efectos de los (cambiantes) patrones de demanda según estrato socioeconómico, en las décadas recientes se hace cada vez más explícito el rol que han tenido los modos de producir viviendas y su evolución hacia desarrollos inmobiliarios de gran escala. En América Latina y en particular en Santiago de Chile, esta tendencia a menudo toma la forma de los así llamados megaproyectos. Ellos no sólo suponen un nuevo tipo de desarrollo urbano (Borsdorf e Hidalgo, 2005a; Hidalgo, Borsdorf y Sánchez, 2007), sino también contribuyen a nuevas formas de morfología urbana y suburbanización.

En nuestro artículo examinamos el caso de megaproyectos residenciales, en un intento de demostrar el régimen de dispersión urbana de Santiago de Chile y de desenmarañar la densa interrelación de actores, instituciones y procesos de toma de decisiones. En primer lugar, el artículo resume las actuales tendencias de dispersión en base a variables demográficas y de uso de suelo urbano, sintetiza las recientes tendencias en producción de viviendas y ofrece un breve resumen de las políticas relacionadas con la dispersión. En segundo lugar, construye un análisis básico de gobernanza en términos de actores, instituciones y su interacción en los procesos de construcción urbana. Elaboramos nuestro análisis sobre la base de los pocos estudios existentes y añadimos las primeras observaciones que emanan de nuestras propias investigaciones. En tercer lugar, el artículo concluye con la identificación de amplios campos de acción y algunos lineamientos estratégicos de carácter general, como puntos de partida para afrontar la dispersión.

Sostenemos que el asunto de la dispersión y sus implicaciones en Santiago pueden no estar siendo tratados de forma adecuada en el nivel de proyectos individuales, pues se requeriría un enfoque regional y un discurso público amplio e informado que incluya al público general. En este contexto regional, un área de investigación sería los potenciales de cooperación intercomunal. Las conclusiones son tentativas y reflejan el trabajo en curso.

Dispersión urbana residencial en Santiago de Chile: tendencias actuales

Las ciudades en América Latina manifiestan considerables tasas de crecimiento en términos de desarrollo del suelo en la periferia urbana. Mientras que en ciudades como Lima, Bogotá o Rio de Janeiro esta tendencia va acompañada de un aumento de la población, otras ciudades como Santiago de Chile o Buenos Aires experimentan procesos simultáneos de descenso de la población central y suburbanización.

El Área Metropolitana de Santiago de Chile (AMS), con su actual población de unos 5,5 millones de habitantes, es un buen caso para demostrar la evolución de la dispersión urbana y los factores que influyen en este proceso en América Latina. El AMS no es una entidad político-administrativa en sí misma, sino una aglomeración de municipalidades soberanas. En efecto, ella es parte de una Región Metropolitana (RM) mucho más grande, con una población de alrededor de 6,2 millones de habitantes, constituyendo el centro de uno de los países más urbanizados de la región. A menudo Santiago es tomado como ejemplo para explicar el modelo ideal de crecimiento desde la "ciudad compacta" colonial a lo que hoy es conocido como una "ciudad fragmentada" (ver Bahr y Mertins, 1995).

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Junto con la mencionada fragmentación se ha producido una rápida expansión horizontal, la cual ha sido especialmente pronunciada en las décadas recientes, cuando el área urbana construida se duplicó de alrededor de 330 [km.sup.2] en 1980 a más de 600 [km.sup.2] en 2004 (Petermann, 2006). Por otro lado, el crecimiento de la población urbana durante el mismo período de tiempo se ralentizó, pasando de más de un 2% a menos de un 1,5% (Galetovic y Jordan, 2006). En efecto, la densidad de población disminuyó de 93 a 85 habitantes/há durante dicho período.

En general, una población que se consolida sobre un área física en expansión esconde una movilidad intraurbana muy pronunciada. Entre 1997 y 2002, más de 150.000 personas se mudaron anualmente dentro del AMS (Rodríguez, 2007). La importancia de esta cifra es que ella implica una tendencia consistente de reubicación hacia las comunas periféricas (ver Escolano y Ortiz, 2007).

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En conjunto, entre 1992 y 2002, casi todas las comunas centrales y pericentrales han perdido población a un ritmo significativo. En cambio las localidades periféricas, como las comunas de Puente Alto, Maipú, Lampa o Quilicura, tuvieron un repentino aumento de población con tasas de hasta 200%. La última década experimentó el aumento de proyectos residenciales de gran escala, en especial, en la periferia (Borsdorfe Hidalgo, 2005b). Estos megaproyectos, que se estima representan más del 70% de la producción de viviendas en los últimos años, están en su mayoría diseñados como barrios cerrados para -en algunos casos- más de 50.000 personas.

Su construcción incluye infraestructura y servicios (como complejos comerciales y escuelas), en algunos casos la autopista que los conecta con el centro de la ciudad, así como obras públicas en general. Estos desarrollos suelen ocurrir en suelo no urbanizado en la periferia urbana y, en forma creciente, cada vez más lejos de ésta. Dos ejemplos son Piedra Roja (65.000 habitantes) y Valle Grande (57.000 habitantes). Esta forma de urbanización ya no está en absoluto reservada a grupos de ingresos elevados, sino que se dirige a un espectro socioeconómico mucho más amplio, que incluye el grupo de ingresos medio-bajos.

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Explicamos el desarrollo de megaproyectos residenciales y la elección de ubicación en la periferia urbana, a través de la intención por parte de los promotores inmobiliarios de capitalizar el potencial de brecha que se genera entre el valor del suelo no urbanizado y el máximo beneficio económico resultante de utbanizarlo con los mayores estándares y rentabilidades de uso. El estudio de Arriagada y Simioni (2001) sobre la dinámica del valor del suelo en Santiago menciona este potencial. Mientras que el precio del suelo aumentó anualmente alrededor de un 22,5% entre 1992 y 1998 como media comunal, en varias comunas periféricas dicha cifra superó el 100%. Sin embargo, sólo es posible comprender los enormes retornos...

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