Los pactos territoriales en Italia. Un analisis de la experiencia reciente y sus implicancias en terminos de governance **.
| Autor | Carmona, Rodrigo |
| Cargo | Otros temas |
Abstract
The article analyses the importance of territorial pacts in Italy as a new trend in public policies to promote collective and negotiate processes of local development. This kind of instrument is considered from different stand-points: a) in the light of new tendencies and governance in the European scene, and b) related with the main results in terms of performance and efficiency in the Italian context. Finally, the study of these elements aims at considering the true relevance of pacts in the overall improvement of territory and the development of more pluralist practices at local levels.
Keywords: territorial pacts, public policy, governance, local development.
Resumen
El artículo aborda la importancia que alcanzan los pactos territoriales en Italia como nueva modalidad de política pública orientada a promover procesos colectivos y negociados de desarrollo local. Este tipo de instrumento se analiza desde distintas perspectivas: a) en el marco de las nuevas orientaciones de política y governance del escenario europeo, y b) en relación a los principales resultados obtenidos en términos de desempeño y eficacia para el contexto italiano. Con el estudio de estos elementos se pretende, finalmente, considerar la verdadera significación que alcanzan los pactos en el mejoramiento integral del territorio y en el desarrollo de prácticas más pluralistas y concertadas a nivel local.
Palabras claves: pactos territoriales, políticas públicas, governance, desarrollo local.
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Introducción
En los últimos años ha habido en la política italiana un fuerte interés por estimular procesos concertados y estratégicos de desarrollo local. Uno de los instrumentos más novedosos para la concreción de estos objetivos son los pactos territoriales, como partes de un sistema de intervención integral que apunta a crear condiciones favorables para el crecimiento económico y la ocupación en una determinada área geográfica. Los pactos territoriales se dirigen fundamentahnente a promover la cooperación entre sujetos públicos y privados de un territorio determinado de modo de estimular el diseño y la realización de proyectos de mejoramiento del contexto local en el sector industrial, servicios y a nivel de infraestructura.
El pacto territorial es un instrumento de concertación de todas las fuerzas económicas y sociales presentes en el ámbito local con el fin de dirigirlas a la realización de objetivos comunes de desarrollo. Con esta herramienta, basada en la programación negociada, los distintos actores individualizan una serie de objetivos, seleccionando los proyectos de intervención compatibles con tales propósitos y concordando un conjunto de medidas para facilitar y sostener la ejecución de los mismos.
En este escenario, el trabajo busca en primer lugar analizar conceptualmente la importancia que asumen en el contexto europeo las nuevas orientaciones de política ygovernance en el plano territorial. Seguidamente, se consideran las particularidades que asume el marco institucional italiano para el despliegue de este tipo de instrumentos descentralizados y se analizan los principales elementos que caracterizan la actuación y eficacia de los pactos territoriales en términos de cobertura demográfica y territorial, eficiencia financiera, tipo de intervención en el territorio, actividades concluidas, grado de ocupación y niveles de governance desarrollados. Finalmente, se examina la significación que alcanza el fenómeno de los pactos en términos de superar las desventajas localizadas territorialmente y promover procesos genuínos de desarrollo local.
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Nuevas perspectivas de política y governance a nivel territorial
Gran parte de la literatura actual sobre la cuestión regional y local en Europa viene planteando la importancia que asumen, en un marco de globalización, las nuevas orientaciones de política para el fortalecimiento del desarrollo y la innovación en el plano territorial. En este escenario, asumen una fuerte significación las formas en las que se involucran los diversos sectores e instituciones de la sociedad civil en ese tipo de políticas, y la importancia de considerar el pasaje desde una autoridad de gobierno claramente distinguible (government) a un acercamiento basado en formas más legítimas y concertadas de gobernar (governance), en las cuales participa una pluralidad de actores públicos, privados y de relevancia colectiva.
El nuevo enfoque de intervención regional que se desarrolla en los países europeos desde la última década se caracteriza por políticas orientadas a desarrollar interacciones entre agentes en espacios territoriales acotados, a los tines de incentivar los procesos de especialización y complementación recíproca entre los actores. En ese contexto, se considera a la creación de redes como el factor central para el éxito de las políticas, las que surgen como resultado de la interacción y cooperación entre los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local) y los agentes e instituciones públicas y privadas que operan en el sector socio-productivo (empresas, cámaras empresariales, centros tecnológicos, universidades, ONGs, etc.). Este énfasis en el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades de los actores para participar de las políticas se pone en evidencia principalmente en los programas dirigidos al mejoramiento de los recursos humanos, el aprendizaje colectivo y el impulso de los procesos de innovación institucional y productiva, pensados como fundamentales para un mayor nivel de eficiencia y competitividad (Bennett y Krebs, 1994; Courlet y Soulage, 1995, Boscherini y Poma, 2000).
Este enfoque se distingue por ser un diseño orientado de abajo bacia arriba y tener una profunda interrelación entre el plano estatal y privado. En tal sentido, se pasa a considerar no sólo la relevancia de un enfoque de política orientado desde arriba (top-down), sino también las acciones impulsadas por las instituciones y agentes locales (botton-up). Esto implica el tránsito de una política centralizada en un Estado que concentra el diseño y la implementación de la intervención, hacia un enfoque más descentralizado en su ejecución que asigna un rol preponderante a los actores y autoridades regionales y locales en un contexto de gran interacción con las instituciones centrales. Otro de los aspectos tiene que ver con que los procesos de reconversión de las instituciones y agentes no son percibidos como automáticos, sino que necesitan de nuevas formas de intervención pública y governance, en las que se replantea el rol del Estado, del sector privado y los distintos actores de la sociedad civil (Bianchi, 1997; Amin, 1999).
Con el término governance se pretende definir un nuevo estilo decisional y de gobierno, diferente a los modelos tradicionales más centralizados y jerárquicos, caracterizado por la interacción y la cooperación de los diferentes niveles gubernamentales, organizaciones sociales y actores privados en el desarrollo de las decisiones. Esto supone considerar la importancia que alcanzan nuevas formas de institucionalidad (tanto formal como informal) y generación de consenso en la determinación de una política pública particular en tanto actores, procedimientos y medios legítimos de acción colectiva. Como plantean Brugué, Goma y Subirats (2002: 409), "la nueva governance, por tanto, responde a la complejidad del momento asumiendo y provocando una doble complejidad: operar desde la interacción vertical (muhinivel) y desde la incorporación de un número creciente de actores (red)".
De esta forma, la governance se relaciona a estructuras y procesos a través de los cuales una variedad de actores (políticos, sociales y económicos) desarrolla diversos niveles de articulación y toma de decisiones sobre asuntos de interés público. Desde este punto de vista, el enfoque se distingue por un mayor grado de interacción y cooperación entre el Estado y los actores no estatales, en un contexto de redes decisionales mixtas (Mayntz, 2001; Pierre, 2OOO).
Las modalidades de acción sintetizadas por esos modelos de governance estarían indicando, por lo tanto, una transformación del ejercicio del gobierno hacia prácticas más pluralistas que redefinen la calidad y el tipo de intervención pública en los territorios, favorecen la construcción de nuevas relaciones y conforman un proceso abierto a un conjunto variado de actores, intereses y prácticas sociales concertadas. En esa perspectiva, la governance urbana y territorial aparecería como la capacidad de integrar y dar forma a los distintos íntereses y actores, aunque esto no suprime que se planteen desacuerdos o lógicas distintas que influyen en los diversos matices que asume este tipo de acción en el plano regional y territorial (Governa, 2001; Bagnasco y Le Galés, 2000).
La governance puede plantear también distintos problemas en su desarrollo, vinculados a las dificultades para articular lógicas diversas, generar responsabilidades claras de los actores involucrados y disminuir tensiones o conflictos fuertemente arraigados (Stoker, 1998; Rhodes, 1996). Esto destaca, en efecto, la rdevancia de considerar tanto los inconvenientes posibles en su implementación como las soluciones en términos de consenso y articulación.
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Los pactos territoriales en el escenario italiano reciente
3.1. Pactos territoriales y principales elementos del marco institucional italiano
Desde tines de la Segunda Guerra Mundial hasta principios de los '90, Italia ha atravesado por distintas etapas en lo referente ai desarrollo productivo y territorial. En el período comprendido entre los años '50 hasta tines de los '70, sobre la base de una política planificada desde el nivel central, las acciones se dirigieron a consolidar una estructura industrial fuerte en los sectores considerados como estratégicos (química, electrónica, automatización industrial, infraestructura de transporte, telecomunicaciones). EI actor predominante era la gran empresa fordista ubicada en el denominado "Triángulo...
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