El papel de las ciudades en el desarrollo sostenible: el caso del programa ciudad 21 en Andalucia (Espana).
| Autor | Llamas-S |
RESUMEN | El Programa Ciudad 21 en Andalucía (España) es un programa que brinda apoyo y asesoramiento a las ciudades y pueblos andaluces que manifiesten su compromiso para crear un plan local hacia la sostenibilidad adoptando tina Agenda 21 Local (A21L). La A21L es un programa de actuación a través del cual los ayuntamientos realizan un diagnóstico de sus municipios y tras la realización de un plan de participación ciudadana, definen e implantan una serie de actuaciones que consigan la mejora económica, social y medioambiental de sus municipios. En este trabajo se analizan los factores impulsores y obstaculizadores de la implementación de este programa en los ayuntamientos andaluces. Las conclusiones obtenidas muestran recomendaciones para mejorar estos procesos extensibles a otras regiones que se enfrentan a retos similares para conseguir el desarrollo sostenible de los pueblos y ciudades del mundo.
PALABRAS CLAVE | Desarrollo regional y local, desarrollo sustentable, gestión ambiental, gobierno local.
ABSTRACT | The City 21 Program in Andalusia (Spain) is a program tbat provides support and advice to cities and towns in Andalusia which demonstrate their commitment to create a local plan for sustainability by adopting Local Agenda 21 (LA21). LA21 is a program of action through which town councils make a diagnosis of their municipalities and, following a citizen participation plan, define and implement a series of interventions to achieve improved economic, social and environmental performance in their municipalities. In this paper, we analyze the drivers and hindering factors in the implementation of this program in the Andalusian municipalities. The conclusions offer recommendations to improve these processes that can be generalized to other regions facing similar challenges in the sustainable development of villages and towns around the world.
KEY WORDS | Regional and local development, sustainable development, environmental management, local government.
1 Introducción
En las últimas décadas los temas relacionados con el medio ambiente han suscitado gran interés y preocupación. Tras una época en la que el crecimiento económico olvidaba los límites ambientales, la sociedad empezó a darse cuenta de que esta forma de actuar deterioraba el medio ambiente. En la década de los noventa aumenta la concienciación en organismos, iniciativas gubernamentales y opinión pública en beneficio del medio ambiente. Con ello va naciendo el concepto de desarrollo sostenible definido como "aquel que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades" (Brundlant, 1987). La búsqueda de un desarrollo territorial integrado debe ser capaz de hacer compatible la competitividad, el bienestar social, la sostenibilidad ambiental y la reducción de los desequilibrios territoriales (Caravaca, González y Silva, 2005) añadiendo, al igual que Winchester (2006), la dimensión espacial (desde la escala local a la global) a las dimensiones económica, social y ambiental.
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida como Cumbre para la Tierra y celebrada en Río de Janeiro en 1992, uno de los acuerdos aprobados por los gobiernos participantes fue el Programa 21, un plan de acción mundial para promover el desarrollo sostenible. En su capítulo 28 y de acuerdo con el principio de subsidiariedad (por el que las autoridades que deben tomar las decisiones referentes a algo en concreto deben ser aquellas que estén en mayor contacto con las personas implicadas), hace un llamamiento a las autoridades locales para que establezcan estrategias de desarrollo sostenible traducidas a planes concretos para una ciudad o pueblo específicos.
La plasmación en Europa de la Cumbre de Rio en cuanto a iniciativas locales se reflejó en 1994 en la Primera Conferencia Europea de Ciudades y Poblaciones Sostenibles celebrada en Aalborg (Dinamarca), donde se elaboró una Carta --la Carta de Aalborg-- que deben firmar las autoridades locales europeas que decidan comprometerse a participar en el proceso de A21L. En Europa son más de dos mil los ayuntamientos adheridos, comprometidos a implantar una A21L.
En España el mayor impulso proviene de las comunidades autónomas. La comunidad autónoma andaluza, a través del Programa de Sostenibilidad Ambiental Urbana "Ciudad 21; apoya a los ayuntamientos andaluces a adoptar comportamientos que persiguen hacer más sostenibles las ciudades y pueblos de Andalucía.
El Programa Ciudad 21, impulsado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, y en colaboración con la FAMP (Federación Andaluza de Municipios y Provincias) tiene como objetivo mejorar sustancialmente la calidad del medio ambiente urbano, en el marco de las iniciativas que fomenten un desarrollo sostenible, para lo cual brinda apoyo y asesoramiento técnico a las ciudades andaluzas que manifiesten su compromiso para crear un plan de acción local hacia la sostenibilidad fomentando la participación ciudadana.
El Programa Ciudad 21 está destinado a todos los municipios de Andalucía de la Red de Ciudades Sostenibles de Andalucía (RECSA) (1) y es de adhesión voluntaria. El ayuntamiento se compromete a analizar y cofinanciar el diagnóstico, a mejorar la calidad ambiental de su municipio, a establecer herramientas que desarrollen la participación ciudadana y a definir y acometer un plan de acción local. La secuencia del programa sería la siguiente: Diagnóstico Ambiental, Plan de Participación Ciudadana, Plan de Acción Ambiental, Plan de Difusión y Plan de Seguimiento.
En la primera convocatoria se adhirieron 111 municipios de los 770 municipios andaluces, que representaban a casi 5.000.000 de habitantes de los algo más de 7.400.000 habitantes de Andalucía. Posteriormente ha habido una segunda convocatoria donde el número de municipios participantes ha llegado a los 231.
Interesados por este programa se elaboró una propuesta de investigación con el título "Los municipios andaluces y el desarrollo sostenible: factores condicionantes", que fue acogida favorablemente por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, formalizándose con la firma de un contrato de investigación. El objetivo de esta investigación era hacer un análisis de la situación particular de Andalucía en cuanto al desarrollo sostenible y a la implementación de las A21L.
Fruto de este trabajo, hemos elaborado el presente artículo donde mostramos los principales resultados obtenidos. Así, se analizan los factores impulsores y obstaculizadores de la implementación de este programa con el objetivo de conocer sus repercusiones en los ayuntamientos y municipios andaluces. Para ello, hemos llevado a cabo una investigación cualitativa realizando 13 estudios de caso en 13 de estos ayuntamientos pertenecientes al Programa Ciudad 21. Esta primera parte de la investigación la hemos complementado con un estudio cuantitativo en los 111 ayuntamientos participantes, a través de un cuestionario como instrumento de recogida de información.
La investigación realizada nos ha permitido identificar 11 proposiciones capaces de definir los factores organizacionales y contextuales que influyen en el proceso de adopción de la A21L, así como las variables que afectan al proceso de innovación de los ayuntamientos.
La cuestión de investigación principal que ha guiado este trabajo es ¿cómo y por qué la innovación se origina, desarrolla, implanta y (quizá) termina en un municipio y en el ámbito del desarrollo sostenible? Esta cuestión supone estudiar la secuencia de decisiones y actuaciones relacionadas con la adopción e implementación de esta innovación. Además, requiere identificar los procesos y estructuras creados que favorecen u obstaculizan los programas de A21L. En definitiva, se pretende conocer por qué fueron tomadas determinadas decisiones en relación con la adopción de la A21L, dónde y por quién fueron tomadas, cómo han sido y están siendo implementadas, qué cambios están produciendo, y con qué resultados, es decir, estudiar un proceso de innovación municipal durante el conjunto de su ciclo de vida.
1.1 El desarrollo sostenible como proceso de innovación en los ayuntamientos
La innovación se ha convertido en un concepto de uso cada vez más frecuente en todo tipo de ámbitos, consolidándose la idea de que un esfuerzo de innovación sostenido resulta ser hoy un factor clave para mejorar la competitividad de las organizaciones y favorecer el desarrollo en los territorios (Méndez, 2002). Los ayuntamientos no están siendo ajenos a esta necesidad de innovación y desarrollo, pues operan en un contexto institucional con presiones hacia el cambio en general y, en estos momentos en particular, hacia actividades encaminadas a la protección del medio ambiente y a la búsqueda de la sostenibilidad.
Nuestra investigación partía asumiendo que la adopción de la A21L supone incorporar una práctica nueva para el contexto específico de cada ayuntamiento y, por tanto, innovadora. Una premisa congruente con la siguiente definición de innovación: "La innovación es la secuencia de actividades a través de las cuales un elemento nuevo es introducido dentro de una unidad social, con intención de beneficiar a la unidad, a alguna parte de ella o a la sociedad. El elemento no necesita ser completamente nuevo o desconocido para los miembros de la unidad, pero debe implicar algún cambio perceptible o reto al statu quo" (King, 1992, p. 91). A los efectos de la presente investigación, se puede definir a la A21L como una innovación introducida dentro de una realidad social particular, el ayuntamiento, y que requiere para su implementación una serie de actuaciones que tendrán como finalidad beneficiar al ayuntamiento, a los ciudadanos y al municipio en general.
No sólo nos referimos, por tanto, a la vertiente empresarial de la innovación, sino a la innovación socioinstitucional que "posibilita elevar...
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