Plan y proyecto territorial en las Comarcas Centrales de Cataluña. Herramientas de ordenación para una nueva escala de ciudad. - Vol. 40 Núm. 121, Septiembre 2014 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 636388417

Plan y proyecto territorial en las Comarcas Centrales de Cataluña. Herramientas de ordenación para una nueva escala de ciudad.

AutorElinbaum, Pablo

RESUMEN | La ordenación del territorio catalán se regula mediante un marco legal que disocia el planeamiento urbanístico del regional. No obstante, los responsables del Programa de Planeamiento Territorial de la Generalitat (2003-2010) reformulan la interrelación instrumental entre ambos sistemas legales, apoyándose en un nuevo modelo de referencia para las múltiples escalas territoriales. Mediante el análisis de cuatro planes concurrentes en un mismo territorio (la subregión de las Comarcas Centrales de Cataluña), pretendemos definir la complementariedad proyectual entre los elementos de ordenación de dos niveles de planeamiento. El resultado se sintetiza en dieciocho variables temáticas y de ordenación que determinan la especificidad del proyecto territorial. La articulación proyectual entre ambos niveles de planeamiento permite considerar el territorio regional como una ciudad, al menos como un espacio integrado, aunque con diferentes intensidades de urbanidad.

PALABRAS CLAVE | ordenamiento territorial, proyecto urbano, reestructuración territorial.

ABSTRACT | Spatial planning in Catalonia is regulated by a legal framework that dissociates urban planning from regional planning. However, those responsible for the Territorial Planning Programme of the Catalan government (2003-2010) reformulated the interrelationship between the two legal systems through a new multi-scalar, spatial model. By analyzing four plans drafted for the same territory (the sub-region of the Central Counties of Catalonia), the article seeks to define the projected coherence between the design elements of the two different planning scales. The analysis resulted in eighteen thematic and spatial variables that define the specificity of the territorial project. The project's articulation on both planning scales allows planners to consider the regional territory as a city, or at least as an integrated space, albeit with different intensities of urbanity.

KEY WORDS | spatial planning, urban project, territorial restructuring.

Introducción

A principios de la década de los ochenta, ante la crisis del planeamiento racional-comprensivo, el rechazo a las visiones de conjunto y a los enfoques holísticos promovió las operaciones de carácter fragmentario y la reivindicación de actuaciones directas sobre el espacio urbano. El retorno a la concepción de ciudad como sumatoria de intervenciones arquitectónicas marcó la irrupción de grandes proyectos urbanos con la pretensión de desempeñar un papel relevante en la transformación de la ciudad. Sin embargo, este considerable potencial y el interés de tantos buenos resultados, en la práctica se banalizó por una prolongada y estéril discusión acerca de la primacía del proyecto arquitectónico frente al plan (Sabaté, 1999). Esta tendencia promovió la deslegitimación del urbanismo y del planeamiento, y el rechazo de todo lo que ellos suponían (visión general, enfoque estructural, esfuerzo de previsión, etcétera) (Bohigas, 1983). El rol protagonista del proyecto urbano en oposición al master-plan se evidenció en el paradigma de la Barcelona olímpica, a principios de la década de los ochenta. Pese a la lucidez de muchas de las intervenciones de transformación por "partes de ciudad", se evidencian las debilidades del fragmentarismo formalista (Gregotti, 1986), y del carácter excesivamente autónomo de los proyectos urbanos. La oposición entre el plan y el proyecto resulta en el desaprovechamiento de las potenciales sinergias entre las intervenciones de escala intermedia, y también de los cambios que dicha relación puede introducir en la metodología del planeamiento (Secchi, 1989).

En la misma línea, Campos Venuti (1984) señala la falsa alternativa entre el plan y el proyecto, criticando la exacerbación del fragmento y la corriente desreguladora de principios de los años noventa. Reconoce las limitaciones del plan urbanístico como elemento totalizante, demasiado ambicioso y amplio para sugerir comportamientos a las autoridades públicas y a la iniciativa privada, aunque también señala que la respuesta no está en el proyecto puntual. En concreto, Campos Venuti se opone a una cultura arquitectónica que pretende "desplanificar" las ciudades, sustituyendo el plan por el proyecto--un instrumento con valor en sí mismo, avalado por la "autonomía" del hecho urbano canonizado por Aldo Rossi (1964)--.

Además de la disociación ideológica entre el plan y el proyecto, destacan otras dos restricciones principales: por un lado, los vínculos rígidos y genéricos entre los instrumentos que establecen las leyes; y, por otro, la ausencia de administraciones ejecutivas en la escala subregional y en la escala de las áreas urbanas (1). En la práctica, identificamos dos desarrollos paralelos: el que impulsan los municipios y el que se prevé en los planes sectoriales. No obstante, frente la histórica dificultad para formalizar un sistema coherente de planeamiento, algunos gobiernos nacionales y regionales europeos plantean una relación más abierta y flexible en la jerarquía de los instrumentos (Elinbaum, 2013). De este modo, reformulan la coherencia entre los niveles de planeamiento, apoyándose en la ordenación del espacio físico. Así, la interrelación de los proyectos correspondientes a los planes con tendencia operativa y aquellos con un enfoque más estratégico evidencian el nuevo carácter genérico de la ordenación urbanística, que ya no es específico del municipio, sino de una nueva escala de ciudad (Esteban, 1991). Pero ¿cómo se complementan e interactúan los proyectos de los distintos niveles de planeamiento?, ¿cuáles son los elementos de ordenación física específicos de cada escala territorial?, ¿cuál es la especificidad del proyecto territorial en tanto estrategia común del modelo de planeamiento?

El objetivo de este artículo radica en analizar la complementariedad de las propuestas de ordenación de los múltiples niveles de planeamiento para la conformación de un proyecto territorial común. Para esto nos apoyamos en la experiencia del planeamiento impulsado por el gobierno de la Coalición Catalanista y de Izquierdas en la Generalitat de Cataluña (2003-2010) mediante el Programa de Planeamiento Territorial. La relevancia de estas dos legislaturas se evidencia en la profunda renovación de los instrumentos de urbanismo y en la implementación de un ambicioso modelo de planeamiento. En este caso, consideramos "modelo" la expresión formal de una determinada voluntad política destinada a otorgar coherencia territorial a las múltiples iniciativas locales y sectoriales.

Mediante el análisis de cuatro planes concurrentes en un mismo territorio (la subregión de las Comarcas Centrales de Cataluña), pretendemos definir la complementariedad proyectual entre los elementos de ordenación de dos niveles de planeamiento. A nivel subregional, analizamos el Plan Territorial Parcial de las Comarcas Centrales; y a nivel de las áreas urbanas, consideramos tres planes directores urbanísticos implementados para ordenar las principales capitales comarcales y su ámbito de influencia: los del Bages, de la Conca d'Odena y de la Plana de Vic (Figura 1).

La selección de los casos de estudio se basa en cuatro condiciones: (i) una condición relativa, según el papel que desempeña la subregión de las Comarcas Centrales en relación con el Area Metropolitana de Barcelona; (ii) una condición temporal, ya que los cuatro planes fueron redactados simultáneamente; (iii) una condición legislativa, ya que los tres planes directores urbanísticos toman como referencia las orientaciones del Plan Territorial Parcial de las Comarcas Centrales; y (iv) una condición genérica o prototípica, ya que el vínculo entre los planes territoriales parciales y los planes directores urbanísticos para la ordenación de las áreas urbanas se verifica en todas las subregiones catalanas (salvo en las de montaña).

Para explicar el carácter transversal del proyecto territorial, analizamos tres variables independientes comunes a los dos niveles de planeamiento: los criterios para la ordenación de las infraestructuras, los espacios libres y los asentamientos. Pese a los diferentes enfoques metodológicos de los casos analizados, los responsables del Programa de Planeamiento Territorial instauran las tres variables mencionadas --los "sistemas básicos del territorio"--como referencia común para todos los planes supramunicipales (Esteban, 2006). El resultado del análisis, esto es, la definición de los elementos de ordenación del proyecto territorial, se sintetiza en una matriz conceptual en la que se vincula el tipo de plan y la escala territorial (columnas) con las tres variables de ordenación mencionadas (filas) (Cuadro 3).

[FIGURA 1 OMITIR]

Este artículo se estructura en seis partes. Tras la introducción, reseñamos los nuevos enfoques sobre relación entre los planes, los proyectos y las herramientas propias del "planeamiento proyectual". En el tercer apartado, describimos el contexto de la reciente experiencia de planificación en Cataluña, enfatizando particularmente las realizaciones en materia de planeamiento supramunicipal urbanístico. En el cuarto apartado analizamos la interrelación proyectual entre el planeamiento territorial parcial y los planes directores urbanísticos para definir empíricamente la especificidad instrumental del proyecto territorial. Por último, los apartados quinto y sexto corresponden a las conclusiones y a la bibliografía.

Una relación renovada entre el plan y el proyecto

La oposición entre el plan y el proyecto resulta hoy una discusión caduca (Secchi, 1989; Gregotti, 1986; Sabaté, 1999) aunque, como señala Campos Venuti (1984), el plan es una condición necesaria pero no suficiente. En la medida en que "forma" y "contenido" no pueden separarse, los planes y los proyectos se combinan e influyen mutuamente. Si bien los proyectos no resultan del plan, actúan como disparadores para un ejercicio de planeamiento, pudiendo abordar componentes urbanas más amplias...

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