Las políticas de descentralización según la reforma constitucional uruguaya de 1997
| Autor | Eduardo G. Esteva Gallicchio |
| Cargo | Director de la Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político. Director General del Centro de Documentación y Estudios Constitucionales del Uruguay. Profesor Titular de Derecho Constitucional y Decano (2000/2003) de la Facultad de Derecho de Punta del Este |
| Páginas | 113-133 |
- Artículo recibido el 6 de octubre de 2003. Aceptado por el Comité Editorial el 24 de octubre de 2003. Correo electrónico: cedecu@movinet.com.uy
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Explicación
Mi participación en el merecido homenaje al apreciado Maestro don Alejandro Silva Bascuñán se concreta en el somero análisis1 de una de las principales innova-Page 114ciones técnicas que introdujo la reforma constitucional plebiscitada en Uruguay el 8 de diciembre de 1996 y que entró en vigor el 14 de enero de 1997.
Seleccioné el tema por considerarlo susceptible de posibilitar el análisis comparativo de la descentralización, tópico al que tanto ha contribuido la doctrina chilena.
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Los artículos constitucionales en que se produjeron las innovaciones en materia de políticas de descentralización.
La reforma constitucional que entró en vigor en enero de 1997 adicionó tres menciones expresas a las que denomina 'políticas de descentralización', concretamente en los arts. 50, inc. final, 230, inc. 5º y 298 nº 2.
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Plan: Realizaré el análisis exegético de los artículos en que se introdujeron las reformas y luego su examen sistemático; sintetizaré la normativa infraconstitucional y presentaré algunas conclusiones.
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Art. 50, inc. 3º.
El inciso final del art. 50, según el texto en vigor desde enero de 1997 dispone:
"Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general"
4.1. La técnica constituyente
A un lector inadvertido de los tres incisos del art. 50 le generará perplejidad la circunstancia de que se ocupan, respectivamente, de ordenar al Estado orientar el comercio exterior de la República; de sujetar a su control a las organizaciones comerciales o industriales trustificadas y de impulsar políticas de descentralización.
La explicación de este verdadero popurrí de materias radica en que por razones de necesidad o conveniencia política, la técnica constituyente utilizada en 1996 -al igual que en anteriores oportunidades- consistió en tratar de conservar inalterada Page 115 la numeración del articulado de la Constitución2. Por ello el referido inciso fue añadido a los dos preexistentes del art. 503.
4.2. El texto constitucional
Luego de la locución adverbial 'asimismo' -en verdad innecesaria-, hallamos la oración a analizar -que reitero-: "el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general".
Esto significa que la Constitución individualiza al sujeto -el Estado-, la acción o mandato de hacer -impulsará-, el objeto -políticas de descentralización- y las finalidades -de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general.
Haré sucinta referencia a los cuatro aspectos.
4.3. Sujeto: el Estado
El texto y el contexto de la Constitución uruguaya emplean la palabra Estado con dos significaciones. Una para designar a la persona jurídica Estado -la llamada por la doctrina tradicional uruguaya la persona jurídica pública mayo- y otra para referir al conjunto o colectivo de las personas jurídicas públicas estatales. Ejemplos del primer uso los hallamos en los arts. 24, primera mención, 40, 44, 46, 309, etc.; del segundo el ejemplo lo proporciona el art. 24, segunda mención de la voz Estado.
Considero que por razones textuales y contextuales -derivadas entre otros de los arts. 24, 50, 230, inc. 5º-, es claro que el inciso final del art. 50 individualiza como sujeto a la persona jurídica Estado, que obviamente deberá actuar a través de sus órganos y sistemas orgánicos en el ámbito de sus respectivas competencias (Poder Ejecutivo, Oficina de Planeamiento y Presupuesto; acción combinada de los Poderes Legislativo y Ejecutivo mediante actos jurídicos con forma de ley, etc).
4.4. La acción: impulsará
El verbo transitivo impulsar tiene como significado literal, natural y obvio: impeler, esto es, dar empuje para producir movimiento y en sentido figurado significa Page 116 estimular, promover una acción, incitar. El tiempo empleado en la conjugación es coadyuvante para demostrar que la Constitución manda hacer u ordena al Estado determinada acción.
4.5. El objeto: políticas de descentralización
Estimo conveniente examinar por separado ambos aspectos.
4.5.1. Políticas
Sostuve en oportunidad de presentar junto con RISSO FERRAND algunas primeras reflexiones sobre el proyecto de ley constitucional original, que la expresión utilizada 'políticas' tiene el alcance con que se la emplea en otros Derechos -integrantes de familias jurídicas diferentes de aquéllas a las que corresponde el uruguayo-, por ejemplo el estadounidense y significa orientaciones o directivas que rigen una actividad.
En otro orden, destaco que el art. 50 incluye por vez primera este vocablo en la Constitución uruguaya, a lo que debemos adicionar la referencia en los arts. 230, inc. 5º y 298, nº 2 -ambas para políticas de descentralización- y 262, inc. 6º, para políticas de los Gobiernos Departamentales.
4.5.2. De descentralización
El concepto de descentralización empleado por el art. 50, ha sido uno de los más debatidos -tanto en la perspectiva política como jurídica- entre los incluidos en la reforma constitucional plebiscitada en 1996.
Me atrevo a afirmar -aclaro que sin ánimo despectivo o peyorativo-, que la problemática constitucional del mundo contemporáneo llegó a la comarca.
En efecto, el concepto de descentralización incluido en el art. 50 -y en los otros que he individualizado-, es de los que desde hace varios años es empleado recurrentemente, no sólo por los especialistas contemporáneos en Teoría del Estado o por los cultores de la Sociología Política o de la Ciencia Política4, sino también por los constitucionalistas, es el de descentralización5.
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Las políticas de descentralización según la reforma constitucional uruguaya de 1997.
Y no debe olvidarse que, para reconocidos autores, el constitucionalismo posterior a la segunda guerra mundial "se caracteriza primeramente por objetivos políticos y sólo en segundo lugar por ideas jurídicas muy precisas"6
Por citar algunos ejemplos en el plano de las preocupaciones de los especialistas en Derecho Constitucional, destaco a título de ejemplo que fue uno de los conceptos cuya evolución fue analizada por múltiples ponentes en el IV Congreso Mundial de Derecho Constitucional realizado en Tokio en 1995 y fue uno de los que integró el subtema "Las mutaciones constitucionales de cara a las exigencias de los ciudadanos y de la sociedad", en el III Congreso Mundial de Derecho Constitucional celebrado en Varsovia en 1991, ambos organizados por la Asociación Internacional de Derecho Constitucional.
Tiene aceptación, pues, el vocablo, en la doctrina del derecho constitucional contemporáneo. Naturalmente que es un vocablo que ha sido objeto de múltiples presentaciones a través del tiempo, desde esa significación prácticamente literal que se le adjudicó originalmente, pasando por el tiempo en que fue casi exclusivo patrimonio de estudio por parte de la Ciencia del Derecho Administrativo, hasta llegar a la proyección contemporánea7.
Sostuve en un breve comentario del proyecto articulado original de ley constitucional -y tras ulteriores reflexiones me ratifico plenamente en ello-, que el art. 50 incorpora una acepción del vocablo descentralización diferente a la resultante del art. 185 o del empleo de la palabra 'descentralizado' por el art. 186 o de 'Descentralizados' como parte de la denominación de las personas jurídicas estatales nominadas 'Servicios Descentralizados'8.
Me parece obvio que el concepto de descentralización utilizado por el nuevo inciso final del art. 50 no es el jurídico o técnico o teórico general, sino una acepción que oscila entre la gramatical y la política9.
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La reforma constitucional plebiscitada en 1996 no individualiza diversos aspectos o tipos de descentralización, a diferencia del proyecto ingresado en la Cámara de Senadores en marzo de 1996, que incluía la descentralización administrativa, social, económica, productiva, laboral y educativa, en una enumeración infeliz que podía interpretarse como taxativa.
En mi opinión, entre las políticas de descentralización que debe impulsar el Estado, caben todos los diferentes tipos posibles, excepto aquellos que requieran una reforma constitucional, porque afecten la organización y competencia constitucional de personas jurídicas públicas estatales o la competencia constitucional de sus órganos, casos de la descentralización territorial y de la descentralización por servicios.
Considero que la descentralización a que refiere el art. 50, está relacionada con la concepción actual sobre la forma de Estado; está mentando la concepción actual sobre el Estado de Derecho, está -aunque con terminología muy antigua, porque corresponde a tres décadas-, al estilo de BURDEAU, a la democracia gobernante; está mentando a lo que parte de la doctrina de los últimos tiempos, especialmente europea, denomina democracia participativa o descentralizada; está refiriendo a lo que en términos políticos se le dijo a la ciudadanía: el acercamiento del ciudadano, del habitante, tanto al examen y a la decisión de los problemas, como a la prestación de los servicios de competencia de las diversas personas jurídicas estatales.
Advierto, pues, que la nueva acepción constitucional de descentralización, no puede ser vaciada de contenido por el intérprete, porque al constituyente -esto es, el cuerpo de ciudadanos- se le dijo reiteradamente a través de la propaganda en favor de la ratificación plebiscitaria del proyecto10 , que de perfeccionarse la reforma constitucional...
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