Potestad sancionadora de la Administración y ley penal en blanco: Caso de las eléctricas ante el Tribunal Constitucional
| Autor | Miguel Ángel Fernández González |
| Cargo | Profesor Facultad de Derecho, Universidad Católica de Chile. U. de Chile y U. de los Andes |
| Páginas | 177-210 |
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POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LEY PENAL EN BLANCO…
Potestad sancionadora de la Administración y
ley penal en blanco: Caso de las eléctricas
ante el Tribunal Constitucional
MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ
Profesor Facultad de Derecho, Universidad Católica de Chile,
U. de Chile y U. de los Andes
RESUMEN
El autor, sobre la base de analizar la sentencia pronunciada por el Tribunal Consti-
tucional el 27 de julio de 2006, Rol N
°
480, revisa la relación ley-reglamento en el
ámbito de la potestad sancionadora de la Administración. Si bien coincide con la
sentencia en cuanto a que aquella potestad se encuentra sujeta al principio de
legalidad y que a ella se aplican los principios y reglas que la Constitución ha
contemplado en materia penal, estima que debe distinguirse el referido principio
de legalidad del de tipicidad. Plantea que cabe revisar, respecto del primero, la
interpretación que admite entenderlo con mayor flexibilidad, sobre la base de la
historia fidedigna de la norma constitucional, y que, en todo caso, el de tipicidad
no permite el ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución, por lo cual
concluye que tanto las leyes penales en blanco propias como de las impropias son
inconstitucionales. No obstante y en todo caso, expone que de aceptarse las leyes
penales en blanco impropias, la revisión de constitucionalidad debe alcanzar tanto
a la ley como al reglamento que la complementa.
SUMARIO
I. Introducción. II. Bases sobre las cuales decide el tribunal. 2.1 Sujeción del
derecho administrativo sancionador al principio de legalidad. 2.2 En la especie, el
estatuto jurídico de la actividad sancionadora de la administración admite colabo-
ración de la potestad reglamentaria. III. Estatuto constitucional. 3.1 Ley y potestad
reglamentaria de ejecución. 3.2 Ubicación de la potestad reglamentaria de ejecu-
ción. 3.3 Contenido de la potestad reglamentaria de ejecución. 3.4 Niveles aplica-
bles a la reserva de ley. 3.5 Primer y segundo nivel de regulación al legislador y a
su ejecutor en la sentencia rol N° 480 y la cuestión de la ley penal (infraccional)
en blanco. IV. Examen específico de las inconstitucionalidades alegadas. 4.1
Artículo 81 del DFL N°1. 4.2 Fundamento de la decisión. 4.3 Crítica. 4.4 Examen
de preceptos que establecen la legitimidad de la actividad (en realidad, potestad)
sancionadora. 4.5 Confusión de los principios de legalidad y tipicidad. 4.6 Aplica-
ción de la Teoría de la Ley Pantalla, pero al revés. 4.7 Examen de los preceptos que
establecen las sanciones. 4.8 La Constitución no exige que los preceptos que
establecen deberes, que facultan sancionar y que prescriben sanciones, estén todos
en una misma norma. V. Evaluación. Bibliografía.
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SENTENCIAS DESTACADAS 2006
I. INTRODUCCIÓN
Agradeciendo, desde luego, la oportunidad que me brinda el Anua-
rio de Jurisprudencia
Sentencias destacadas
, a través del editor de
esta obra, profesor Arturo Fermandois Vöhringer, resulta interesante
comentar la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional
(
el Tribunal
), el 27 de julio de 2006, bajo el
Rol N
°
480
1, que incide
en el siempre complejo asunto de la potestad sancionadora de la
Administración, especialmente, en relación con el tema de la ley
penal o mejor dicho en este caso, infraccional en blanco.
Dicha sentencia resolvió un recurso de inaplicabilidad deducido
porque a juicio del recurrente:
a) El artículo 3º Nº 17 inciso cuarto y Nº 23 inciso primero y el
artículo 15 inciso primero de la Ley Orgánica de la Superinten-
dencia de Electricidad y Combustibles2, “no satisfacen el princi-
pio de la tipicidad de la falta y de la pena, y también de normas
reglamentarias, lo que atenta contra el principio de reserva legal
en materia de derecho administrativo sancionatorio”;
a) Los artículos 16 Nº 2 y 16 A de la misma ley orgánica son
“atentatorios contra el principio de reserva legal de la pena que
exige una razonable especificidad de la misma en el contexto de
una conducta y una pena contenida en una norma única o fácil-
mente asociable”; y
contiene una “descripción de la conducta (que) no satisface el
principio de tipicidad, sino que enuncia un deber genérico
–coordinarse con el fin de (...)–, y establece un bien jurídico
como es la ‘
seguridad del servicio en el sistema eléctrico
’ ”.
Por ello, se concluye en el recurso, “las normas impugnadas atenta-
rían directamente contra los derechos constitucionales contempla-
dos en el artículo 19 Nº 3 y lo dispuesto en los artículos 5º a 7º de
la Constitución, ya que crean las bases de un derecho sancionatorio
en materia eléctrica inconstitucional, con amplio margen de discre-
cionalidad a favor de la autoridad fiscalizadora”.
1Sin mayores diferencias, puede verse también la sentencia pronunciada el 8 de
agosto de 2006, Rol N° 479 que se refiere al mismo asunto.
2Ley Nº 18.410, publicada en el Diario Oficial el 22 de mayo de 1985 y sus refor-
mas.
3Contenida en el del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, del Ministerio de Minería de
1982, publicado en el Diario Oficial el 13 de septiembre de 1982 y sus reformas.
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POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y LEY PENAL EN BLANCO…
Se plantea, en consecuencia, el ya clásico tema de la reserva legal y
su extensión, frente a su potestad reglamentaria de ejecución, esta
vez en el ámbito de normas sancionadoras, en sede administrativa,
tanto en la descripción de la infracción como en la determinación
de la pena, por lo que junto con resumir lo decidido por el Tribunal,
expondré los principios y normas del estatuto constitucional en la
materia, evaluando aquella decisión.
II. BASES SOBRE LAS CUALES DECIDE EL TRIBUNAL
El Tribunal comienza determinando, en el considerando 2° de la
sentencia, el objeto de la controversia que debe resolver, al señalar
que tiene que ocuparse de
los límites constitucionales del llamado
derecho administrativo sancionador
y establecer si, en la especie,
las reglas que contemplan las infracciones y sanciones están consti-
tucionalmente reservadas al ámbito legal y, de ser así, cuáles son las
exigencias que la ley ha de cumplir para ser considerada acorde a
No se planteó al Tribunal, como puede advertirse, una cuestión
todavía anterior y de más radical pronunciamiento, consistente en
la clara inconstitucionalidad de que adolece que el legislador atri-
buya potestades sancionadoras a la Administración4.
2.1 Sujeción del Derecho Administrativo Sancionador al principio
de legalidad
Bajo este título, en los considerandos 4° a 12° la sentencia elabora
los principios y reglas que servirán de base para resolver las obje-
ciones de constitucionalidad formuladas por el recurrente, los cua-
les pueden resumirse en las siguientes ideas fundamentales5:
4Sobre el razonamiento para llegar a esta conclusión, léase SOTO KLOSS (2005) espe-
cialmente pp. 43-49. En el mismo sentido, LIZAMA (2001), CELAYA (2005) y FERNÁN-
DEZ (2005b) pp. 73-79.
5Hay que advertir que los Ministros Juan Colombo Campbell y Jorge Correa Sutil no
concuerdan con los considerandos 5° a 7°. Asimismo, el Ministro Correa Sutil, si
bien está de acuerdo con que el principio de legalidad es aplicable a la actividad
sancionadora de la Administración, no resulta, a su juicio, ni pertinente ni necesario
fundarlo en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución, ya que “no es lo mismo pretender
derechos como actor en una causa civil que hacerlo como infractor en una gestión
administrativa o como imputado en una penal”. Por ello, “ni en el lenguaje, ni en el
espíritu del inciso final del artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental, interpretado a
la luz de los elementos gramatical, lógico, sistemático e histórico es posible encon-
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