El problema de vivienda de los "con techo" * **. - Vol. 30 Núm. 91, Diciembre 2004 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Libros y Revistas - VLEX 56650476

El problema de vivienda de los "con techo" * **.

AutorRodr

Resumen

La política de vivienda social en Chile es considerada un éxito. En los últimos quince años la producción masiva de viviendas ha logrado reducir el déficit habitacional, y muchos gobiernos de América Latina están imitando su modelo de financiamiento. Sin embargo, esta política exitosa ha terminado creando nuevos problemas urbanos y sociales: segregación, fragmentación, inseguridad, hacinamiento. En consecuencia, se plantea que una política de vivienda social sensata debe hoy incorporar nuevos criterios, relacionados fundamentalmente con la calidad de viviendas, la localización de los conjuntos construidos y la movilidad residencial de los beneficiarios.

Palabras clave: vivienda social, políticas urbanas, Santiago de Chile.

Abstract

Chilen social housing policy is considered a success. During the last fifteen years the massive housing production has managed to reduce housing deficit, and many Latin American governments are imitating it financing model. However, this succesfull policy has ended up by creating new urban and social problems: segregation, fragmentation, insecurity, overcrowding. Consequently, it is pointed that a proper housing policy must currently include new criteria, mainly related to the quality of the product, the locating of the built neighborhoods and beneficiaries residential mobility.

Keywords: public housing, urban policies, Santiago de Chile.

  1. Una hipótesis

    La política de vivienda en Chile es considerada n éxito. Muchos gobiernos de América atina están imitando el modelo del subsidio habitacional. Durante los últimos quince años se han construido muchas viviendas: casi dos millones de unidades en un país que tiene ahora quince millones de habitantes (1). Esta producción masiva ha reducido el déficit acumulado. Es el producto de un mecanismo de financiamiento público, del presupuesto del Estado, que subsidia la demanda y así garantiza la oferta: el "subsidio habitacional".

    Desde hace tres años, hemos realizado estudios en cuatro ciudades de tamaño diferenciado (2) para entender los impactos de esta política exitosa; uno de éstos fue una encuesta a 1.700 hogares residentes en viviendas sociales. En Santiago se analizaron 489 conjuntos con un total de 202.026 viviendas sociales financiadas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) entre 1980 y 2000 (3). También se elaboró un catastro geo-referenciado de estos conjuntos, con los datos de las memorias anuales del MINVU, rectificados en terreno y en las Direcciones de Obras municipales correspondientes.

    El gobierno, los académicos y las ONG siguen mirando el tema habitacional desde la perspectiva de lo que fue en 1987 el Año Internacional de los Sin Techo: los allegados, el déficit acumulado, las "tomas de terreno", el tema de los "sin casa". Para muchos, el problema sigue siendo cómo dar techo, y para esto señalan que sigue siendo necesario construir más viviendas sociales nuevas. Sin embargo, hay indicios de que el problema está cambiando y que hay nuevos actores poblacionales. Por una parte, en los últimos diez años las organizaciones de allegados han tenido poca presencia en la ciudad; en términos absolutos, d déficit cuantitativo se reduce anualmente; y ha ocurrido una sola "toma de terreno" de importancia. Por otra parte, aparecen organizaciones de residentes de conjuntos de vivienda social que protestan contra las empresas constructoras y contra el MINVU por problemas relacionados con la calidad de las viviendas, de los servicios y equipamiento en los conjuntos habitacionales en donde viven. También la violencia delictiva e intrafamiliar es un problema que aparece, relacionado con las grandes concentraciones de conjuntos de vivienda social.

    Dado que tradicionalmente el problema habitacional ha sido concebido desde la perspectiva de cómo reducir el déficit y trasladar a las familias desde campamentos a viviendas nuevas, se da por supuesto que el stock construido es parte de la solución al problemao

    Nuestra hipótesis es otra: lo que la realidad nos está mostrando es que una política exitosa de financiamiento de vivienda ha terminado creando un nuevo problema de vivienda y urbano: un enorme stock de viviendas sociales inadecuadas que requiere atención. Nuestra comprobación empírica señala que hoy en Santiago el gran problema social habitacional es d de las familias "con techo". Lo grave del asunto --que nos recuerda la fábula del traje nuevo del emperador- es que no hay política social, habitacional o urbana que atienda las demandas por mejores condiciones de vida de un millón de habitantes de los conjuntos de vivienda social en Santiago.

  2. Cómo se llegó al problema de los "con techo": algo de historia

    El tema de los "con techo" se viene forjando desde finales de los años '70. Durante la dictadura militar, y bajo los auspicios de los Chicago boys, el MINVU creó el sistema enlazado de subsidio-ahorro-crédito, para asegurar la participación de las empresas constructoras. La figura es excepcional y no tiene parangón en América Latina: combina una larga tradición de intervención estatal en temas sociales con la protección del mercado habitacional.

    La respuesta empresarial a esta iniciativa estatal fue rápida: durante lo más profundo de la crisis económica del inicio de los años '80, los empresarios compraron grandes paños de terreno en lo que era entonces la periferia de Santiago (4). Estas reservas de terrenos han sido la garantía de funcionamiento, y ahora son una señal de agotamiento de este sistema de producción masiva de viviendas sociales. Con estas reservas, las empresas han definido la localización de la vivienda social. Ahora estos terrenos, con sus conjuntos de vivienda social, ya no son la periferia; son parte de la ciudad consolidada. El aumento del valor del sucio urbano, especialmente durante la década de los '90, contribuyó a poner el sistema en jaque; ahora el mundo empresarial decidió que estas reservas de terrenos ya no soportan inversiones bajas como las de la vivienda social, que actualmente se construyen lejos, fuera del Gran Santiago.

    Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su política de financiamiento habitacional en la disminución del déficit acumulado, y lo ha logrado (5). La reducción del déficit se ha dado con tasas de construcción similar a la que conocieron los europeos después de la Segunda Guerra Mundial, a razón de la construcción anual de diez viviendas por cada mil habitantes.

    Pero después de más de veinte años de lo mismo, el objetivo de reducir el déficit ya no es suficiente. El mayor déficit de calidad de vida se da ahora en los proyectos de vivienda social que el Estado ha financiado. Es un problema que muchos otros países han conocido, especialmente los europeos, y lo han superado. En Chile, las posibilidades de formular una política de mejoramiento del parque acumulado aún son remotas.

    Uno de los mayores obstáculos que impide innova y proponer alternativas es que el modelo de producción de viviendas sociales en Chile está aprisionado en un mercado cautivo con protagonistas plenamente satisfechos. Las bases de entendimiento entre el Estado que financia y unas pocas empresas que producen sin riesgo son perfectas: el MINVU otorga subsidios y asigna las viviendas a quienes han postulado; y las empresas construyen y al final del año, el Estado les devuelve el 31% del IVA de los costos de construcción. Pero el Estado no sólo protege a las empresas, sino también al mercado financiero que ha aceptado financiar los créditos a los postulantes al subsidio. A los bancos que otorgan el crédito, el MINVU les financia los seguros sobre los préstamos y asume la responsabilidad por el remate del bien inmueble en caso de insolvencia del deudor.

    No hay riesgo. Tampoco hay competencia: son muy pocas las empresas especializadas en el rubro capaces de adjudicarse los cupos anuales de construcción de conjuntos de vivienda social por región. Tampoco hay innovación: la tecnología de la vivienda social en Chile es la misma desde hace veinte años (6). En este mercado cautivo, las empresas de la construcción de estas viviendas de bajo estándar no necesitan mirar los aportes, ideas y ensayos que han desarrollado ONG, universidades y colegios gremiales. Tampoco el Ministerio ni los empresarios han necesitado abrir un debate sobre el costo social y urbano de esta producción masiva de viviendas sociales, que incluya los costos de localizar servicios y equipamiento en la periferia (no considerados en los proyectos de vivienda social) versus las ventajas que ofrecen las áreas ya consolidadas de la ciudad (7).

    Tampoco hay en estas materias una crítica desde la arquitectura. No se critican los diseños de los conjuntos y menos aún el de las viviendas. No hay innovación en ellos, ni propuestas de crecimiento progresivo de la vivienda y de su entorno. La idea de mejoramiento no forma parte de la agenda de la vivienda social.

    Y los pobladores siguen esperando y recibiendo "la casa que les toca".

    Para qué cambiar, entonces, si la producción masiva y sostenida de centenares de miles de viviendas en todas las regiones del país es evaluada de forma positiva desde los distintos ámbitos políticos. Desde la transición democrática en 1990, la gestión de los ministros de Vivienda ha sido alabada por los gobiernos y por la oposición. Ha generado votos para el gobierno, por lo menos hasta 1997, cuando surgieron las primeras señales de agotamiento del modelo. Tan sólo en el Parlamento se ha expresado algún cuestionamiento sobre la distribución de los recursos estatales y respecto de la protección a los bancos versus la desprotección de los beneficiarios.

  3. El producto de la política de financiamiento habitacional

    Para captar la dimensión espacial y territorial de una política habitacional y de su impacto social, revisaremos algunas características del stock construido y de los residentes en éste.

    3.1. El stock construido de vivienda social

    En Santiago, durante los últimos veinte años, el subsidio habitacional ha...

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