La reforma urbana en Brasil y su semantica.
| Autor | Maximo, Rerisson |
Introduccion
En la Conferencia Habitat ill de la Organizacion de las Naciones Unidas (ONU), realizada en 2016, fue presentada la Nueva Agenda Urbana (NAU), un documento no vinculante para orientar las politicas urbanas mundiales y la accion de gobiernos, de instituciones y de la sociedad en esta tematica para las dos proximas decadas. Una de las acciones estrategicas reconocidas en este documento es la adopcion de politicas urbanas nacionales y de marcos juridicos relacionados con el desarrollo urbano, tambien entendidos como leyes nacionales de desarrollo urbano y ordenamiento territorial (onu, 2016).
Algunos de los contenidos y caracteristicas de los marcos juridicos previstos por la nau estan orientados a superar las carencias y problemas urbanos, con un fuerte compromiso en la defensa de derechos humanos y sociales, condicionamiento de la propiedad de la tierra al cumplimiento de su funcion social y reconocimiento de la existencia de los pobres en el territorio. Tales caracteristicas son fruto del movimiento por una reforma urbana que a lo largo del siglo XX fue organizandose en America Latina y ocupando espacio en los gobiernos, en las universidades, en las agencias de cooperacion y en las organizaciones no gubernamentales, con una fuerte movilizacion social, especialmente de los movimientos sociales de lucha por la vivienda y por el derecho a la ciudad.
Uno de los resultados de ese movimiento es la existencia de leyes nacionales de desarrollo urbano y ordenamiento territorial en los paises latinoamericanos. A pesar de la distincion y relevancia regional del Estatuto de la Ciudad, principal ley sobre politica urbana en Brasil, existen innumeros otros marcos juridicos que senalan el derecho a la ciudad y contemplan cuestiones de reforma urbana, como ocurre en Colombia, en Mexico y en Ecuador. Un estudio reciente de la Cities Alliance (2017) identifico once leyes nacionales de desarrollo urbano y ordenamiento territorial en America Latina y el Caribe, con diversidad temporal y de contenido. Sin embargo, a pesar de la importancia de estos marcos juridicos nacionales en America Latina, que junto con otras acciones constituyen lo que podria llamarse institucionalizacion de la reforma urbana, es necesario reconocer algunos limites y contradicciones presentes en este proceso. Tomaremos el ejemplo brasileno para profundizar tales cuestiones.
En Brasil, durante los anos 2000, diversos estudios y estudiosos de lo urbano celebraron (1) el Estatuto de la Ciudad y el Ministerio de las Ciudades como importantes marcos normativo e institucional, respectivamente, de la politica urbana en Brasil, que se presentan como resultado de un largo proceso que se extiende desde la decada de 1960 en la lucha por una reforma urbana (Cardoso & Ribeiro, 2003; Fernandes, 2008; Maricato, 2011; Rolnik, 2009). El Estatuto y el Ministerio representaban avances en la democratizacion de la gestion urbana (Rolnik, 2009) y en la estructura legal e institucional, como resultado directo de la lucha popular por la reforma urbana y de su institucionalizacion. Por ello, ese momento es tratado como un ciclo institucional (Arantes, 2014; Maricato, 2011).
Sin embargo, si la llegada del siglo XXI trajo un escenario que proyectaba un horizonte de avances en lo que se refiere a las condiciones de vida en las ciudades, en la misma decada las convicciones y utopias fueron puestas en jaque ante los impasses que representaban aquellas propuestas. Esto se confirma cuando se observa el campo politico e intelectual que orbita en torno a la cuestion urbana, vivenciando un periodo de equilibrio con innumeros eventos y publicaciones que tenian como objetivo realizar analisis, discusiones, criticas y evaluaciones de los efectos producidos por y a partir de los marcos normativo e institucional de la politica urbana. (2) Recientes trabajos se han dedicado a discutir la propia idea o el concepto de 'reforma urbana', sea por medio de analisis coyunturales o por estudios focalizados en aspectos especificos de su gramatica. (3) Lo que se observa es un escenario de critica con relacion al camino que tal conjunto de ideas represento y los limites y contradicciones que se configuran para su efectiva y plena implementacion.
No obstante, pese al reconocimiento de avances en el marco regulatorio y en su estructura institucional, aquellos involucrados con la cuestion urbana (todavia) se preguntan sobre las razones que explican por que las ciudades no estan mejores. Es esta la idea de Maricato (2011) sobre el impasse urbano, traducida en la hipotesis de que las banderas de la reforma urbana "alcanzaron su limite", habiendo sido neutralizadas o reducidas en el momento en que se mostraban mas promisorias desde el punto de vista politico, normativo e institucional. La autora afirma que, en el momento de su institucionalizacion, se cierra un ciclo (mas) de la reforma urbana. Pero ?a que se acordo llamar 'reforma urbana'? Se argumenta que la respuesta a esta pregunta se puede formular a partir de la explicitacion de la semantica y la gramatica que la expresion engloba.
Considerando esa coyuntura, este texto busca presentar y discutir, a partir de los trabajos que componen tal evaluacion reciente de la reforma urbana, cuales son los elementos que definirian una semantica, (4) senalando tambien los limites y contradicciones de la reforma urbana como horizonte posible y/o imaginado. Por tanto y ante el momento de impasse y balance critico de lo que se acordo en llamar 'reforma urbana', cabe discutir sus significados, en la medida en que la expresion, y los conceptos vinculados a ella, desarrollan diferentes contornos a lo largo del recorrido historico de la lucha por su implementacion.
Como recurso metodologico, se recurrio a una revision bibliografica a partir de publicaciones ya consagradas en la literatura que tratan de la tematica (Baldez, 2003; Bassul, 2002; Cardoso & Ribeiro, 2003; Fernandes, 2008; Maricato, 2011; Rolnik, 2009; Silva, 1991), y de publicaciones recientes que hacen un analisis critico del tema (Burnett, 2009; Caldas, 2015; Costa, 2012; Faria, 2012; Santo Amore, 2013; Serafim, 2013). Con relacion a esos trabajos, el texto presenta formulaciones conceptuales, hipotesis y constataciones sobre la antirreforma urbana (Arantes, 2014); en relacion con la merma en la lucha por una utopia minima (Caldas, 2015), el ocaso de la reforma urbana (Costa, 2012), la fetichizacion del plan director (Burnett, 2009) y el predominio del discurso del derecho a la ciudad y la permanencia de la ciudad como negacion de ese derecho (Faria, 2012); todo eso presente en un momento en el que ocurren importantes avances normativos e institucionales sobre la cuestion urbana.
El texto esta dividido en tres partes principales, ademas de esta introduccion. Primero, en la seccion "?Finaliza un ciclo (mas) de la reforma urbana en Brasil?", se presenta un brevisimo panorama historico de la reforma urbana. En la seccion siguiente, "La semantica de la reforma urbana", se define la polisemia del termino, visto como ideario, proyecto, movimiento y agenda. Finalmente, se discuten algunos de los limites y contradicciones de la reforma urbana en Brasil.
?Finaliza un ciclo (mas) de la reforma urbana en Brasil?
La historia de lo que se acordo llamar 'reforma urbana' es contada a partir de momentos que componen una trayectoria lineal y heterogenea, con cambios en la dinamica de los actores, de los procesos y de los resultados alcanzados. En un intento por rescatar la trayectoria que caracteriza aquel concepto polisemico, adquiere relevancia observar las formas como la sociedad civil se movilizo con relacion al Estado y como este ha respondido a las demandas presentadas, sea a traves de politicas urbanas, de acciones directas o en la esfera normativa.
Diversos trabajos ya emprendieron la tarea de reconstruir la trayectoria historica de la reforma urbana, desde el surgimiento de la expresion y del contenido a ella asociado, en la decada de 1960, hasta la actualidad, cuando la politica urbana y la lucha por la reforma urbana viven un momento dificil. Burnett (2009), por ejemplo, destaca la existencia de dos momentos importantes, distanciados historica y temporalmente, que conformarian dos proyectos de reforma urbana y que presentan semejanzas y diferencias, pero con la posible existencia de una linea de continuidad entre ellos. El primero nace al interior de un movimiento mayor, junto a las Reformas de Base; (5) y el segundo esta vinculado a la construccion de una plataforma de reivindicaciones de los movimientos populares dirigida a la Asamblea Nacional Constituyente, que retomo aquella denominacion y se constituyo en el Movimiento Nacional y posteriormente en el Foro Nacional de la Reforma Urbana.
Santo Amore (2013) hace una division en cinco periodos que aparecen como "ciclos activos" o "latencias". El primero de ellos trata sobre las proposiciones del Seminario de Habitacion y Reforma Urbana de 1963; (6) el segundo se refiere al periodo del regimen militar hasta la Asamblea Nacional Constituyente; el tercer ciclo tiene como marcos el inicio de la vigencia de la Constitucion en 1988 y los primeros anos de la decada de 2000, cuando se sanciono el Estatuto de la Ciudad y se eligio presidente a Luiz Inacio Lula da Silva. La creacion del Ministerio de las Ciudades y la implementacion de una serie de acciones que derivan de dicho cuerpo, definen el cuarto ciclo. Los Programas de Aceleracion del Crecimiento y Mi Casa Mi Vida configuran el contexto actual, que conformaria el quinto periodo.
Serafim (2013) divide la historia de la reforma urbana en tres grandes momentos. Primero, la politica urbana en el siglo XX, con sus luchas sociales, el reconocimiento por parte del Estado y las primeras conquistas del Movimiento Nacional de la Reforma Urbana (MNRU). Despues, destaca la politica y la reforma urbana desde la Constitucion a la eleccion de Lula, cuando se amplia el repertorio del Foro Nacional de la...
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