Regulacion y mercado de suelo en Espana. Presupuestos para el debate. - Vol. 43 Nbr. 130, September - September 2017 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Books and Journals - VLEX 694768433

Regulacion y mercado de suelo en Espana. Presupuestos para el debate.

Author:Martin, Alexey
Position:Ensayo
 
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RESUMEN | En Espana, el aumento de los precios del suelo ha sido objeto de especial atencion por estudiosos, legisladores y agentes economicos. Una de las respuestas a ello ha sido, desde la politica estatal de suelo, el aumento de la oferta, a partir de la premisa de que ello contribuiria a bajar los precios. La citada estrategia no produjo los resultados esperados. Sin embargo, en los ultimos anos se ha pretendido reactivarla. En el presente trabajo se procede a realizar un analisis de las principales caracteristicas del mercado de suelo, su interdependencia con la planificacion urbanistica y con el Derecho. De esta manera, se explican las causas de su fracaso y se pone de manifiesto el error que implicaria asumir sus premisas nuevamente.

PALABRAS CLAVE | planificacion urbana, urbanismo, mercado de suelo.

ABSTRACT | Experts, policy makers and economic agents have focused on the study of the rise of land prices in Spain. One of the solutions proposed by land use public policy was to increase supply, based on the premise that by increasing it, prices would decrease. This strategy did not produce the expected results. Nevertheless, in recent years there have been efforts to bring this approach back. This paper analyzes the main features of the land market, its interdependence with urban planning and law. In this way, the causes of failure are exposed, as a way of ensuring the same mistakes are not repeated.

KEYWORDS | urban planning, urbanism, land market.

Introduccion

En 2013, la extinta Comision Nacional de la Competencia (1) (CNC) retomo el debate sobre la ineficiencia de los mecanismos de regulacion del mercado de suelo, y abogo una vez mas por la liberalizacion del mismo. Este tema ha sido polemico en el orden legislativo. De un lado, se ha ejercido un importante control en el acceso de los inversores al mercado; y, de otro, se propicio la liberalizacion de la oferta para garantizar un incremento de la competencia.

Las normas de suelo y ordenacion urbana regulan el crecimiento y la transformacion fisica de los municipios. En este proceso, la Administracion Publica actua como ente regulador. El suelo se clasifica y califica conformando un proyecto de futuro, pero, a su vez, se restringe la oferta. Esto eleva los precios, trayendo consigo "retenciones de suelo" y produciendo barreras de entrada a los pequenos inversores, resultando una limitante para los potenciales adquirentes del producto final.

En el desarrollo de las ciudades, la intervencion publica ha de realizarse tomando en cuenta criterios legales, economicos y urbanisticos que, por la evidencia documental revisada, no fueron correctamente considerados para el caso espanol. En este sentido, se presenta un analisis sobre la viabilidad de los mecanismos legislativos utilizados en Espana para institucionalizar la liberalizacion del suelo como estrategia destinada a bajar sus precios.

La liberalizacion del suelo como recurso normativo de optimizacion del mercado

El libre mercado implica la ausencia de restricciones--por parte del poder publico-- que alteren su equilibrio. Frente a ello, el planeamiento urbanistico fue concebido por la Ley de 12 de mayo de 1956 Sobre regimen del suelo y ordenacion urbana (LS/56), y por las normas de igual espiritu que le sucedieron, (2) como un instrumento de intervencion territorial que obstaculiza tal condicioon, ya que limita la oferta y asigna los usos del suelo. Estos problemas se presentaron de modo mas acusado con la reforma de la Ley 19/1975, de reforma de la Ley sobre Regimen del Suelo y Ordenacion Urbana (LS/75), que introdujo la programacion en la transformacion del suelo como una limitacion adicional (Fernandez, 1997, p. 128).

Segun Parada (2007, pp. 56-57), con anterioridad a la LS/75 se producia una situacion controversial. Si el suelo urbanizable (3) era escaso, se generaba un aumento de su precio. Si para evitarlo se clasificaba como tal una gran cantidad del suelo disponible, entonces se urbanizaba de modo segmentado, disperso, no continuo, pues al tener precios mas bajos se ocupaban, mediante Planes Parciales, los sectores mas alejados del centro. Mientras tanto, los espacios intermedios, con mejor localizacion, quedaban sin urbanizar en espera de un aumento de su valor economico.

Debido a esas restricciones, se produjo la oposicion a la regulacion urbanistica que sigue el modelo de la LS/56 y la legislacion de 1975-1976 antes aludida. Se trato de un cuestionamiento de caracter economico que buscaba una flexibilizacion del marco legal que permitiera ampliar la oferta (Bano, 2002, p. 58).

El extinto Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) (4) senalaba como un problema, la intervencion excesiva de la autoridad urbanistica a la hora de determinar la oferta de suelo urbanizable, sobre todo porque dicha autoridad desconocia las condiciones futuras del territorio y ello provocaba alteraciones en las cantidades y un alza en los precios de este bien. Desde luego, la solucion ofrecida por el TDC pretendia favorecer la libre concurrencia, ligar la oferta a las exigencias de la demanda y determinar el uso del suelo de acuerdo con las necesidades de cada momento. De esta forma, los precios deberian alcanzar el equilibrio propio del libre mercado. Facilitar la competencia en el mercado de suelo a traves de una reforma legal, reduciria las posibilidades del aumento de su valor por la especulacion de los propietarios (TDC, 1993, pp. 20 y 150).

El TDC (1993, p. 155) sugeria precisar normativamente cual era el suelo no urbanizable en todo el territorio nacional y, asi, minimizar la intervencion publica local en su clasificacion. (5) Esto permitiria declarar urbanizable todo aquel suelo que no mereciera proteccion. (6) A estas criticas se les dio respuesta con el Real Decreto-Ley 5/1996 (RDL 5/96), convalidado por la Ley 7/1997, y consolidado por la Ley 6/1998.

Para Arino (2005, pp. 907-908), la situacion generada por las restricciones comentadas trato de paliarse con el RDL 5/96 y la Ley 7/1997, al menos aparentemente, pues se pasaba de un regimen de control administrativo sobre la oferta a un nuevo sistema de "desregulacion o flexibilidad". El RDL 5/1996 suprimio la distincion entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado, redujo el aprovechamiento lucrativo susceptible de apropiacion que correspondia a los ayuntamientos y previo agilizar la tramitacion y aprobacion del planeamiento. Segun el mismo autor, sin embargo, la reforma fue insuficiente, por no romper con el modelo anterior y su configuracion legal del derecho de propiedad. La Ley 6/1998 (articulos 9.1 y 10) permitio la clasificacion, en extenso, del suelo como urbanizable, excluyendo (como no urbanizable) solamente aquel merecedor de alguna proteccion especial. Asi, se legislaba conforme a la sugerencia del TDC.

No obstante lo anterior, las corporaciones locales mantuvieron su caracter interventor del mercado a traves de un alto grado de discrecionalidad. Segun el articulo 9.2 de la Ley 6/1998, el planeamiento urbanistico podria preservar el suelo que considerara inadecuado para el desarrollo urbano, aunque careciera de caracteristicas o valores especiales.

Las afirmaciones realizadas por los autores que apoyan el proceso liberalizador (asi como las instituciones y normas citadas), parten del mercado de suelo como un espacio de libre concurrencia. Sin embargo, en contra, se sostiene que tal postura suponia una apuesta por un modelo desarrollista. Con dichas normas se permitia transformar la ciudad con base en el mercado y no en sus caracteristicas (Berges & Ontiveros, 2007, p. 260).

Libre competencia y mercado de suelo

Bajo el supuesto de que los recursos son escasos, es esencial su distribucion eficiente. En una economia abierta, tal distribucion es realizada por el mercado, mientras corresponde al Estado promover un entorno propicio a la competencia. En esa linea, la solucion ofrecida por los partidarios de la liberalizacion del suelo presupone la posibilidad de hacer un trasvase de los mecanismos de eficiencia del libre mercado en general (dentro de ciertos limites que se reconocen) al de este bien en concreto. De hecho, el TDC reconoce partir del principio de aplicar el mismo regimen de competencia a los distintos sectores. Y cuando el Tribunal encontro razones suficientes de lo innecesario, o perjudicial, de la liberalizacion, descarto proponerla al Gobierno. Conforme a ello, este organo considero atinado fijar dichas normas a la esfera urbanistica (TDC, 1993, p. 9).

El paso inicial para comprender la competencia es reconocer que hay diferentes tipos de mercados y, por ende, distintas formas de regularlos. La divergencia principal entre ellos es su "amplitud", es decir, el grado en que los bienes sujetos a intercambio pueden sustituirse unos por otros. El sistema de precios es su motor primordial, pero, incluso en los mercados mas competitivos, pocas veces funciona a la perfeccion, y ello por diversas perturbaciones: escasez de compradores y vendedores, desconocimiento de oportunidades alternativas y/o restricciones excesivas en los procedimientos de competencia (Robinson, Morton & Calderwood, 1962).

En las economias reales no se sigue un modelo competitivo perfecto. El funcionamiento del mercado que se describe por el modelo de oferta y demanda, aunque se tomen en cuenta sus preceptos generales para analizar su dinamica, depende del tipo de bien que se intercambie. (7)

En este espacio se opera con el bien denominado "suelo", cuyas caracteristicas son la permanencia, la inamovilidad y, principalmente, la escasez, dado su caracter no reproducible. Para plantearse la hipotesis de aplicar la libre competencia al sector urbanistico tendrian que darse algunas condiciones: (i) ausencia o atenuacion de la intervencion publica; (ii) ningun comprador o vendedor debe tener poder de mercado, o capacidad individual para influir en la determinacion del precio del producto. Por tanto, los precios deben conformarse en el...

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