Relaciones Policia - Ministerio Público en el Nuevo Sistema Procesal Penal Chileno. Desafios y propuestas
| Autor | María Inés Horvitz Lennon |
| Páginas | 29-42 |
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El objeto del presente trabajo consiste en precisar el tipo de relaciones que debiera establecerse entre fiscales y policías en su actividad de persecución penal de los delitos a partir de la implementación de la reforma procesal penal, considerando el marco normativo de los proyectos de ley actualmente en tramitación en el Congreso sobre la materia. En consecuencia, nuestra reflexión tendrá, en gran medida, un carácter especulativo pues, a la fecha, no sólo no se encuentra configurado de modo definitivo ese marco normativo sino que existen importantes vacíos regulativos en torno a esta cuestión. Si a ello se añade que, históricamente, el modelo de persecución penal chileno ha girado en torno al eje juez-policía, la respuesta a muchas de las interrogantes que se plantean frente a este tema ha de buscarse, entre otras, en las legislaciones y prácticas del derecho comparado y en la necesidad de superar deficiencias acuciantes del actual sistema.
Punto central de nuestro estudio será, pues, el proyecto de nuevo Código de Procedimiento Penal (Boletín Nº 1630-07) que ya ha sufrido sustanciales modificaciones tanto en la Cámara de Diputados como en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, pues circunscribe el marco institucional en el que deberán darse las relaciones entre las autoridades de persecución penal. Asimismo, consideraremos el Proyecto de Ley Orgánica de Ministerio Público que regula la organización y funciones del Ministerio Público en el nuevo procedimiento penal, y su relación con los demás poderes del Estado e instituciones públicas, dentro de las cuales se encuentran, lógicamente, la Policía de Investigaciones y Carabineros de Chile.
En consecuencia, abordaremos las siguientes unidades temáticas:
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descripción del actual esquema de funcionamiento de la policía en el desarrollo de sus tareas de persecución penal y áreas de problemas que presenta;
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marco jurídico de la relaciones del Ministerio Público con la policía en la reforma procesal penal;
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desafíos que plantea la superación del actual modelo de rutinas y relaciones de investigación para el afianzamiento dePage 30un nuevo esquema de persecución penal, más eficiente y garantista, basado en la relación fiscal-policía y juez de garantía.
En cada una de ellas se considerarán los modelos y prácticas existentes en sistemas penales comparados para concluir formulando propuestas de solución para los diferentes tópicos tratados.
En este punto, se hace necesario examinar todos aquellos aspectos, tanto normativos como culturales, de la función policial en el actual esquema de procedimiento penal que, a nuestro juicio, resultan perjudiciales para la consecución de los objetivos de la reforma.
Entre dichos aspectos están:
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Falta de una delimitación clara del ámbito de competencias de la policía civil y uniformada en la investigación de los delitos, circunstancia que puede plantear serios problemas para la eficacia de la investigación y para la validez de la prueba.
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Ausencia de normas claras y precisas en relación a la recogida, manipulación y custodia de la evidencia hasta su presentación en el juicio oral.
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Excesiva burocratización de la actividad policial, recarga en tareas administrativas y ausencia de dirección y fluidez en las relaciones de cooperación entre los órganos comprometidos con la persecución penal.
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Ausencia de controles efectivos sobre la actividad policial.
A continuación, desarrollaremos cada uno de estos tópicos:
Sabemos que en Chile predomina un modelo policial institucionalmente centralizado, uno de carácter militar y otro civil. Carabineros de Chile adquirió históricamente una creciente participación en la investigación de hechos delictuales durante el régimen militar, lo que ha provocado desde entonces constantes conflictos institucionales con la Policía de Investigaciones, llamada a realizar, desde sus orígenes,1 una función esencialmente investigativa. El artículo 74 del Código de Procedimiento Penal, modificado en 1989, estableció que Carabineros debía cumplir las órdenes y resoluciones emanadas de los tribunales de justicia en todos aquellos lugares en que no existiera Policía de Investigaciones, y también en aquellos casos en que el tribunal así lo dispusiera. Posteriormente, y durante el gobierno de Aylwin, se dictó la Ley 19.077, publicada en el Diario Oficial el 28 de agosto de 1991, que permitió tanto a Carabineros como a Investigaciones efectuar las diligencias preliminares de toda investigación referida a delitos contra las personas, robo, hurto y tráfico ilícito de estupefacientes, lo que incrementó notablemente las atribuciones de Carabineros en este ámbito.
Con la dictación de la Ley 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, que entró en vigencia 4 días antes de que Aylwin asumiera la presidencia, se consolidó el "status" de policía investigativa de esta institución al permitir, suPage 31artículo 3º, que ella podía establecer "los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de sus finalidades específicas, siempre que no interfiera con servicios de otras instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional" (...), y que la investigación de los delitos "podrá ser desarrollada en sus laboratorios y organismos especializados". De esta manera, la institución creó, en 1994, su propio laboratorio criminológico (Labocar) así como un servicio de investigaciones policiales (SIP) que hoy se enfrenta competitivamente con la policía civil en la investigación de los delitos.
La importante influencia política de Carabineros, el enorme protagonismo adquirido en la investigación de los delitos, así como la imposibilidad física que la Policía de Investigaciones se haga cargo, con su actual dotación,2 de la pesquisa de todos los delitos a nivel nacional explican la norma contenida en el artículo 99 del proyecto de nuevo Código de Procedimiento Penal que, como veremos, mantiene las atribuciones investigativas de la policía uniformada aunque, al menos teóricamente, sólo en forma subsidiaria a las de la policía civil.
Sin embargo, esta solución no se hace cargo de las fuertes críticas surgidas en torno a la dicotomía detectada entre el plano normativo y el de la práctica de las instituciones policiales, especialmente en la presente década, la que ha generado, como se dijo, no sólo conflictos institucionales sino consecuencias para la eficiente investigación de los delitos. En efecto, hoy en día la norma contenida en el artículo 8º de la Ley Orgánica de la Policía de Investigaciones consagra el principio de subsidiariedad de la actividad investigativa de Carabineros de Chile al establecer que esta institución policial tiene el deber de resguardar el sitio del suceso a través de su clausura, si se trata de un lugar cerrado o su aislamiento, si es abierto, "mientras no intervenga un experto de Policía de Investigaciones de Chile (...)". Más adelante añade que "cuando por circunstancias especiales, la intervención policial en el sitio del suceso se limite a funcionarios de Carabineros o actúen éstos con anterioridad y siempre que se trate de hechos graves, deberán comunicarlo en la forma más rápida a la Prefectura o Unidad de Investigaciones que corresponda". Por su parte, el artículo 3º de la Ley Orgánica de Carabineros establece que las labores de esta institución no deben interferir con aquéllas de otras instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional, lo que ocurre con la Policía de Investigaciones (art. 1º L.O.P.I.).
No obstante, la experiencia policial de los últimos años desmiente la vigencia de estas normas.3 La frecuente intervención y control de Carabineros en el sitio del suceso, generando fuertes conflictos institucionales con Investigaciones por estos hechos; la enorme cantidad de diligencias que los jueces encargan directamente a los servicios especializados de Carabineros de Chile porque Investigaciones, con menos personal y recursos, no cumple siempre con prontitud los encargos,4 constituyen la evidencia elocuente del creciente protagonismo adquirido por Carabineros de Chile en el ámbito de la investigación criminal. Este fenómeno pareciera responder al mayor poderío de la institución uniformada en recursos humanos y materiales, a su acentuada autonomía institucional,5 y al hecho que la prevención policial, tarea principal de Carabineros,Page 32no genera el mismo impacto público que la resolución de un caso criminal.
Esta situación, en el contexto del nuevo procedimiento penal, puede acarrear...
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