Relaciones entre procedimiento administrativo y proceso jurisdiccional en el reclamo de ilegalidad municipal
| Autor | Iván Hunter Ampuero |
| Cargo | Universidad Austral de Chile, Valdivia, Chile. Profesor Derecho Procesal y Litigación Ambiental. Ministro Titular Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia. Doctor en Derecho, U. Carlos III, de Madrid, España |
| Páginas | 215-254 |
Revista de derecho (Coquimbo. En línea) | vol. 27, 2020 | INVESTIGACIONES| e4376
Rev. derecho (Coquimbo, En línea) 2020, 27: e4376
Relaciones entre procedimiento administrativo y proceso
jurisdiccional en el reclamo de ilegalidad municipal
The relationships between the administrative procedure and the ju-
risdictional process in the claim of municipal illegality
Iván Hunter Ampuero1 https://orcid.org/0000-0002-0288-1812
1Universidad Austral de Chile, Valdivia, Chile. Profesor Derecho Procesal y Litigación Ambiental. Minis-
tro Titular Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia. Doctor en Derecho, U. Carlos III, de Madrid, España
ivanhunter@uach.cl
Resumen:
Se analizan las relaciones entre procedi-
miento administrativo y proceso jurisdiccio-
nal. Para ello se utiliza el reclamo de ilegali-
dad municipal como contencioso adminis-
trativo especial, sin perjuicio que sus conclu-
siones pueden extrapolarse a la gran mayo-
ría de los contenciosos. Se analiza la siguien-
te pregunta: ¿En qué medida las posiciones
jurídicas, pretensiones, prueba y alegaciones
que el ciudadano realiza en sede adminis-
trativa, resultan obligatorias y vinculantes
en la etapa judicial? La hipótesis que se es-
grime, es que sí existen esas relaciones de
congruencia que influyen en la interpreta-
ción y alcance de las normas procesales
aplicables, especialmente en el ámbito de la
prueba, los hechos y las normas jurídicas
que resuelven la controversia.
Palabras Clave: Congruencia; Reclamo
ilegalidad; Procedimiento administrativo;
Iura novit curia; Contencioso administrati-
vo
Abstract:
The relationships between the administra-
tive procedure and the jurisdictional process
are analyzed. To this end, the claim of mu-
nicipal illegality as a special administrative
litigation is used, without prejudice to the
fact that its conclusions can be extrapolated
to the great majority of the contenders. The
following question is analyzed: To what
extent are the legal positions, claims, evi-
dence and allegations that the citizen makes
in the administrative body and the manda-
tory and binding in the judicial stage? The
hypothesis that establishes the relations of
congruence that influence the interpretation
and scope of the applicable procedural
rules, especially in the field of evidence, facts
and legal rules that resolve the controversy.
Keywords: Congruence; Claim of munici-
pal illegality; Administrative procedure;
Iura novit curia; Judicial review process
Fecha de recepción: 28 de marzo de 2018 | Fecha de aceptación: 04 de julio de 2019
Relaciones entre procedimiento administrativo y proceso jurisdiccional…
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Introducción
No cabe duda que uno de los principales centros de atención del Derecho
Administrativo y Procesal, lo constituye el control judicial de la actividad de la Admi-
nistración. Esta temática, ha jugado un rol clave en la consolidación de un Estado de
Derecho. El denominado contencioso administrativo, ha permitido articular estánda-
res y técnicas de control de la Administración que han mejorado sustancialmente la
posición del administrado frente al poder del Estado. Sin embargo, todavía se siguen
generando muchos problemas relacionados con el alcance de los poderes del juez y
la interpretación de las normas procesales que lo disciplinan. La ausencia de una re-
gulación general de los conflictos entre la Administración y los ciudadanos, así como
la proliferación del recurso de protección como mecanismo desformalizado de con-
trol, pueden ser dos causas que explican los elevados niveles de incerteza que tienen
las reglas procesales aplicables a estos procesos.
En Chile comienza una etapa importante en el estudio del contencioso admi-
nistrativo. Superada la discusión de los modelos de justicia administrativa (Ferrada
Bórquez, 2012 ; Bordalí Salamanca y Ferrada Bórquez, 2009, p. 233), la preocupación
de la doctrina ha transitado desde el estudio de las instituciones generales del con-
tencioso administrativo (Ferrada Bórquez y Sagredo Reyman, 2015) al tratamiento
sistemático de contenciosos especiales (para el contencioso ambiental, vea; Méndez
Ortíz, 2017; Bordalí Salamanca, y Hunter Ampuero, 2017). El avance ha sido importan-
te. Sin embargo, esto contrasta con los estudios nacionales acerca del reclamo de
ilegalidad municipal como contencioso administrativo especial. Aquí los esfuerzos
doctrinales han sido más bien escasos, no obstante, puede observarse una increíble
multiplicidad de problemas interpretativos y criterios jurisprudenciales (Hunter Am-
puero, 2014; Lara Arroyo y García-Huidobro Herrera, 201 5; Jequier Lehuede, 2013).
El presente trabajo, proyecta ser un aporte a la discusión del reclamo de ilega-
lidad municipal consagrado en el art. 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Muni-
cipalidades (Decreto con Fuerza de Ley, N° 1, 2006). Esa pretensión tiene un sentido
específico: analizar las relaciones, vinculaciones o conexiones entre procedimiento
administrativo y proceso jurisdiccional. Se trata, en apretada síntesis, de responder la
siguiente interrogante: ¿En qué medida las posiciones jurídicas, pretensiones, prueba
y alegaciones que el ciudadano realiza en sede administrativa resultan obligatorias y
vinculantes en la etapa judicial?
La pregunta en cuestión no se ha desarrollado en nuestro país, y se requiere
una mirada interdisciplinaria desde el Derecho Procesal y Administrativo. En la medi-
da que la jurisdicción puede revisar tanto el procedimiento administrativo, como el
contenido sustantivo de la decisión (incluyendo la motivación del acto), la relación
entre ambos no parece generar dudas. El problema es otro: cuál es el alcance y con-
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tenido de esas vinculaciones desde una perspectiva procesal. Esas relaciones, no son
claras si nos preguntamos si las actuaciones y/o posiciones jurídicas que asumen los
interesados o la Administración en el procedimiento administrativo que dio origen al
acto que es el objeto de impugnación, tienen alguna consecuencia en el sentido y
alcance de la interpretación de las reglas procesales.
La hipótesis que barajaré, es que sí existen relaciones entre el procedimiento
administrativo y el proceso jurisdiccional que influyen en la interpretación y alcance
de las normas procesales aplicables, relaciones que están determinadas primordial-
mente por el carácter revisor que tiene la jurisdicción contenciosa administrativa y
por el objeto de la controversia, que en los procesos de revisión viene dada por la
tensión entre satisfacción del interés general (la vigencia y legalidad de un acto ad-
ministrativo) y la afectación del interés individual del impugnante (pretensión con-
tenciosa administrativa). Esta hipótesis, requiere afirmar que el Derecho Procesal de-
be recoger aquellas herramientas que permitan la mejor forma de realización del
derecho sustantivo (Derecho Administrativo), pero sin sacrificar los derechos funda-
mentales de orden procesal. Trataré de demostrar, que en el reclamo de ilegalidad
municipal se exige una congruencia de las decisiones judiciales que no se vincula
necesariamente a las posiciones jurídicas, decisiones y actividad de los interesados y
la Administración en el procedimiento administrativo previo a la etapa jurisdiccional.
El camino que seguirá este trabajo es el siguiente: se entregarán algunos crite-
rios para definir cómo se configura la omisión en la actividad administrativa munici-
pal susceptible de ser sometida a control, y las relaciones entre procedimiento admi-
nistrativo y proceso jurisdiccional. Me aprovecharé de la exigencia de agotar la vía
administrativa previa, con la finalidad de determinar en qué sentido las cuestiones
fácticas y jurídicas del reclamo interpuesto en sede jurisdiccional deben quedar ne-
cesariamente determinadas en la etapa administrativa. Posteriormente, se desarrolla-
rán esas relaciones en tres ámbitos específicos: la aplicación de derecho, los hechos y
la prueba. Para cada uno pretendo dar mi apreciación acerca de cómo los anteceden-
tes y posiciones jurídicas asumidas por los impugnantes en sede administrativa, ter-
minan siendo relevantes en sede judicial. Terminaré con las conclusiones.
1. Configuración del acto u omisión ilegal y las relaciones entre pro-
cedimiento administrativo y proceso judicial
Comenzaré dando cuenta de las técnicas de control de la legalidad de un acto
(vicios de anulabilidad), y luego, de las omisiones de la Administración. En esta última
me interesa indagar con mayor profundidad, para efectos de definir exigencias de
congruencias entre procedimiento administrativo y contencioso.
En líneas gruesas puede decirse que un acto es ilegal cuando su contenido se
aparta del ordenamiento jurídico. El acto debe contrastarse con el derecho, sin que
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