Responsabilidad del Estado
| Autor | Hernán Corral Talciani |
| Páginas | 298-313 |
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Las facetas en las que puede actuar el Estado y los órganos que lo integran son variadas. Para efectos de la responsabilidad se suelen contemplar los campos de la actividad legislativa (daños causados por la aprobación de una norma legal o de un tratado), de la actividad judicial (daños causados por resoluciones o actuaciones judiciales consideradas indebidas o ilícitas) y, finalmente, de la actividad de gobierno o por actos de la administración.
En la actividad administrativa debe distinguirse la responsabilidad que puede competer al Fisco como cara jurídico-patrimonial del Estado, o a otros organismos públicos con patrimonio propio. Importancia especial reviste la responsabilidad que debe atribuirse a las municipalidades como personas jurídicas de derecho público por los actos administrativos desarrollados dentro de la comuna.
Se discute si la dictación y aplicación de una ley puede ser fuente de responsabilidad extracontractual que obligue al Estado. En principio, existe la obligación del Estado de indemnizar el daño patrimonial efectivamente causado, cuando se dicta una ley expropiatoria (art. 19, Nº 24 Const.). Pero este caso no nos parece un supuesto de responsabilidad, ya que carece del requisito de la ilicitud del hecho.
La doctrina administrativista es favorable a reconocer la responsabilidad del Estado cuando los órganos legislativos dictan una normativa que produce una lesión que no resulta autorizada por la Constitución386o por quiebre del principio de igual repartición de las cargas públicas.387
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Se pregunta si una sentencia o resolución judicial equivocada puede comprometer la responsabilidad del Estado.
En nuestra Constitución existe un caso en el que se regula una forma de este tipo de responsabilidad: el del Nº 7 letra i) del art. 19, que señala que una vez dictado sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria, el que hubiese sido sometido a proceso388o condenado por resolución que la Corte Suprema declare injustificadamente errónea o arbitraria, tendrá derecho a ser indemnizado por el Estado de los perjuicios patrimoniales o morales que haya sufrido.389La doctrina administrativista y constitucional quiere ver en ese artículo una regulación específica de la responsabilidad del Estado, que no descarta la aplicación del sistema común de responsabilidad pública tratándose de daños ocasionados con el ejercicio de la actividad jurisdiccional.390
Según el art. 174, inc. 5º de la Ley 18.290, de 1984, Ley de Tránsito, "La Municipalidad respectiva o el Fisco, en su caso, serán
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responsables civilmente de los daños que se causaren con ocasión de un accidente que sea consecuencia del mal estado de las vías públicas o de su señalización". La demanda deberá interponerse ante el juez de letras en lo civil y se tramita de acuerdo con las normas del juicio sumario (art. 174, inc. 5º Ley Nº 18.290).
La norma parece establecer una responsabilidad sin culpa, ya que no permite la alegación de una supuesta falta de negligencia en el mal estado de las vías públicas o de su señalización. Aunque se ha sostenido que la base del precepto estriba en una presunción de falta de la administración.391Así lo ha entendido la jurisprudencia. Cfr. C. Sup., 13 de septiembre de 1999, Ius Publicum Nº 6, 2001, pp. 187 y ss., caso en que la Corte sostuvo que la adecuación de la señalización debía considerarse conforme a las circunstancias concretas de riesgo de la vía y que un semáforo de cuatro tiempos era una señalización esperable y adecuada en el lugar del caso sublite, porque su ausencia implicaba la responsabilidad de la Municipalidad por falta de servicio; en otro caso la falta de señalización de una obra que obstaculizaba el tránsito obliga a la Municipalidad a indemnizar los daños causados por la muerte de un ciclista que chocó contra ella: C. Sup., 29 de enero de 2002, F. del M. Nº 498, p. 660.
Se ha fallado que la responsabilidad descrita por el art. 102 de la
Ley 18.290, que hace responsable a quien ejecuta trabajos en la vía pública, "no excluye en absoluto la que recae sobre entes de orden público como las Municipalidades, por el deber ineludible de vigilancia y salvaguarda de las vías de tránsito público en zonas urbanas, para cuyo expedito cometido se las ha dotado de facultades y atribuciones especiales. En la especie, es evidente que medió falta de vigilancia oportuna de los inspectores municipales respecto del funcionamiento y estado de las señalizaciones de peligro, que equivale a falta de servicio, ... ya que sólo después de ocurrido el accidente se cursó el parte correspondiente [por el Juez de Policía Local] en que expresamente se dejó constancia de no respetarse la señalización exigida, con peligro de accidente" (3er Juzgado Civil de Stgo. en sentencia confirmada por C. Sup., 4 de noviembre de 1993, F. del M. Nº 420, p. 955).
La responsabilidad del art. 174 no cubre sólo a los vehículos motorizados, sino que también se aplica a los daños causados a los pea-tones por el mal estado o deficiente señalización de las vías (C. Sup., 7 de mayo de 2001, RDJ, t. XCVIII, sec. 1ª, p. 88).
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La Ley Nº 18.575, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (texto refundido por el D.F.L. Nº 1, D. Of. 17 de noviembre de 2001), señala que el Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado (art. 4º). Se trata de una responsabilidad orgánica, cuyo criterio de imputación es la "falta de servicio", según lo dispone el art. 42 de la misma ley: "Los órganos de la Administración serán responsables del daño que causen por falta de servicio", lo que no obsta al derecho de repetición del Estado en contra del funcionario que incurre en falta personal (art. 42, inc. 2º).
El mismo criterio de responsabilidad por falta de servicio contiene la Ley Nº 18.695, Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que dispone que "Las municipalidades incurrirán en responsabilidad por los daños que causen, la que procederá principalmente por falta de servicio. No obstante, las municipalidades tendrán derecho a repetir en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal" (art. 141).
Contra la opinión que ve aquí una consagración de una suerte de responsabilidad objetiva absoluta, se esgrime que la falta de servicio es una fórmula que concreta la responsabilidad subjetiva de la Administración. La falta de servicio no es más que la culpa del servicio, ya que implica probar un mal funcionamiento del servicio o el no funcionamiento del mismo.392Pero la subjetividad de este concepto es controvertida, y hay quienes prefieren hablar de responsabilidad pública objetiva,393o al menos de responsabilidad objetivada.394Según la autorizada opinión de Soto Kloss, la ex-
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presión "falta de servicio" no es equivalente a la expresión francesa "faute de service" ("culpa del servicio"), pues en castellano la preposición "de" y no "del" impide que se lea la palabra falta como "culpa" o "mal funcionamiento de servicio".395Sugiere que "falta de servicio" sea leída sencillamente como vacío o ausencia de servicio (responsabilidad del Estado por omisión). No obstante, nos parece que, aun así, se mantiene la articulación de un régimen de responsabilidad basada en el mal funcionamiento del servicio, ya que éste puede ser concebido justamente como la ausencia o falta de un adecuado y correcto servicio. Pero que esta es una interpretación excesivamente literalista se deduce de la contraposición que hace el artículo entre "falta de servicio" del inciso primero del art. 44 y "falta personal" del funcionario del inciso 2º.
La jurisprudencia parece respaldar la interpretación de la falta de servicio como ausencia del servicio debido o prestación defectuosa del mismo (C. Sup., 3 de mayo de 2001, RDJ, t. XCVIII, sec. 1ª, p. 87, en el que se afirma la responsabilidad de la municipalidad por falta de servicio por no haber cautelado que en las obras de pavimentación que causaron la inundación de la casa del demandante se observaran los estándares mínimos requeridos para evitar el daño provocado: el que la obra misma haya sido ejecutada por el SERVIU no exonera de responsabilidad al municipio).
La responsabilidad por falta de servicio de la Ley Orgánica de Bases de la Administración del Estado no se aplica a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los Gobiernos Regionales, a las municipalidades, al Consejo Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley. El régimen de responsabilidad de estos órganos del Estado será determinado por sus respectivas leyes orgánicas o especiales (por ejemplo, para las municipalidades, la responsabilidad por falta de servicio de su propia Ley Orgánica) o, a falta de disposición...
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