Salvaguardias a la harina de trigo: una herramienta equivocada para un propósito discutible
| Autor | Juan José Romero Guzmán |
| Cargo | Profesor de Regulación Económica. Pontifica Universidad Católica de Chile |
| Páginas | 149-201 |
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SALVAGUARDIAS A LA HARINA DE TRIGO: UNA HERRAMIENTA EQUIVOCADA PARA …
Salvaguardias a la harina de trigo: una
herramienta equivocada para un propósito
discutible
JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN
Profesor de Regulación Económica
Pontifica Universidad Católica de Chile
RESUMEN EJECUTIVO
El artículo examina la resolución de la Comisión Nacional Encargada de Investigar
las Distorsiones en el Precio de las Mercaderías Importadas, confirmada por el
Presidente de la República, que dio origen a la aplicación –como medida de
salvaguardia– de una sobretasa arancelaria a la importación de harina de trigo. Se
sostiene que el problema aducido por los molineros es más propio de un tema de
subvenciones o subsidios (competencia desleal) que uno remediable a través de
salvaguardias, las cuales son medidas de protección temporal frente a la competen-
cia externa legítima para facilitar un ajuste interno en la industria. No solo no se
demostró la necesidad o intención de un ajuste, sino que no se cumplió con las
condiciones jurídicas requeridas para aplicar dicha medida, lo que constituyó un
error de la Comisión. Se plantea que las salvaguardias constituyen una herramienta
excepcional que tiene un propósito de protección discutible, lo que amerita que
antes de adoptarla y, sin perjuicio de verificar previamente su juridicidad, se reali-
ce un examen de mérito (político) que pondere costos y beneficios e indique
transparentemente qué es lo más conveniente para el país. Finaliza el artículo
sugiriendo una reforma a la actual institucionalidad orientada a que el test técnico
lo realice el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia con el auxilio de la
Fiscalía Nacional Económica en vez de la actual Comisión secundada por la Secre-
taría Técnica con sede en el Banco Central.
SUMARIO
I.- Introducción. II. Determinación a comentar. II.1) Descripción sucinta. II.2) Hechos
del Proceso. III.- ¿Qué problema motivó la denuncia ante la comisión? IV.- Conside-
raciones generales acerca de las salvaguardias como medida solicitada. V.- El caso
dice relación con un problema de subsidios (o subvenciones) más que con uno
remediable por una medida de salvaguardia. VI.- Aumento de la cantidad de importa-
ciones que hayan sido resultado de circunstancias imprevistas que causen o amena-
cen causar un daño grave a la producción nacional. VI.1) Aumento de la cantidad de
importaciones. VI.2) Que las importaciones hayan aumentado como resultado de la
evolución imprevista de las circunstancias. VI.3) Daño grave o amenaza de daño
grave y su relación causal con el aumento de las importaciones. VII.- La industria
doméstica debe requerir de un ajuste que, en último término, justifique la adopción
de una salvaguardia destinada a “facilitar el ajuste”. VIII.- Examen de mérito de las
salvaguardias solicitadas –desde una perspectiva de interés público– más allá del
cumplimiento de las condiciones legales mínimas. IX.- Consideraciones sobre el
marco institucional actual que opera sobre la materia. X.- Síntesis y conclusiones.
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SENTENCIAS DESTACADAS 2005
I. INTRODUCCIÓN
En el discurso público actual pocos se atreverían discutir las bonda-
des de la libre competencia en los mercados. Nunca faltan las ini-
ciativas (bien o mal concebidas) justificadas en la necesidad de
incrementar los grados de competencia o rivalidad en ciertos mer-
cados1. Subyacente a este tipo de orientaciones se encuentra, mu-
chas veces, el deseo de morigerar excesivas ganancias de monopo-
listas (supuestos o reales), así como la posibilidad para los
consumidores de acceder a bienes y servicios pagando menores
precios2.
Y cuando se habla de competencia no solo corresponde que se esté
haciendo referencia a aquella entre los actores al interior de un
país, sino también a la competencia proveniente del exterior y que
se materializa en la importación de bienes a nuestro país que mu-
chas veces compiten con los productos nacionales.
Aquí, sin embargo, los ímpetus procompetitivos pierden fuerza,
afloran muchas veces los nacionalismos, en otras los intereses crea-
dos o, entre otras posibles inspiraciones, simplemente el escepticis-
mo acerca de la limpieza con que funciona el comercio internacio-
nal, el cual, reconozcámoslo, suele ser fecundo en distorsiones: las
propias y las ajenas.
Así, si bien la libre competencia o libre comercio internacional se
ha ganado un espacio en el mundo de la retórica, y hasta cierto
punto en los hechos con la presencia de la Organización Mundial
del Comercio (OMC), el comercio libre entre las naciones sigue
necesitando válvulas de escape que permitan, sin contradecir la
juridicidad internacional, proporcionar un respiro a los producto-
res nacionales. La más excepcional de estas cláusulas de escape a
la competencia externa son las medidas de salvaguardia, las cua-
les serán, precisamente, el objeto de estudio del presente trabajo,
el cual comentará una importante decisión tomada a principios
del año 2005 respecto a las importaciones de harina de trigo a
nuestro país.
1Según el prisma desde el que se mire, el concepto de competencia puede ser
distinto al de rivalidad. Este tipo de discusiones, no obstante, no interesan para los
efectos de este trabajo.
2Tampoco es el objetivo de este artículo entrar en detalles y distinciones acerca de en
qué consiste, propiamente tal, la ineficiencia de los monopolios.
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SALVAGUARDIAS A LA HARINA DE TRIGO: UNA HERRAMIENTA EQUIVOCADA PARA …
Junto con precisar la determinación que se comentará y los hechos
del proceso, estos últimos los cuales reflejan las dificultades inicia-
les que se tuvo para la obtención de luz verde en la investigación,
se intentará explicar el problema que motivó que la industria moli-
nera nacional productora de harina de trigo recurriera ante la Comi-
sión Encargada de Investigar las Distorsiones en el Precio de las
Mercaderías Importadas (en adelante, también, la Comisión). En se-
guida, se proporcionará una visión global acerca del sentido e im-
portancia de las salvaguardias, para introducirnos en la primera
gran advertencia que es posible hacer de la determinación que se
comentará y que dice relación con el hecho de que el problema
que motivó la solicitud de salvaguardia es más bien uno vinculado
al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la
OMC. El cuerpo central de lo que será el presente artículo analizará
hasta qué punto al Comisión cumplió con las condiciones jurídicas
exigidas por el Art. XIX del GATT de 1994 y, fundamentalmente,
con el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC (en adelante, tam-
bién, el AS). Así, se reconocerán algunos aciertos (básicamente en
relación con algunos puntos del examen de si aumentó la cantidad
de importaciones), pero, igualmente, aquellas materias que en nues-
tra opinión fueron deficientemente examinadas y fundadas a la luz
de los criterios interpretativos emanados de la doctrina y de la juris-
prudencia de la OMC, sin perjuicio de reconocer las interrogantes
aún no definidas a nivel interpretativo. Luego de que se comente el
análisis realizado por la Comisión sobre el aumento en la cantidad
de importaciones, se procederá a hacer lo mismo con el requisito
de que las importaciones hayan aumentado como resultado de la
evolución imprevista de las circunstancias, el cual constituye uno
de los temas más complejos y debatidos por la literatura especiali-
zada. A continuación, se abordará lo que se considera la parte más
débil de la resolución de la Comisión y que dice relación con las
fundamentaciones y conclusiones acerca de la existencia o no de
daño grave o amenaza de daño grave, y su relación causal con el
aumento de las importaciones. Más adelante, y con ocasión de lo
dispuesto en el Art. 5º del AS, se intentará volver a colocar la aten-
ción en el sentido y finalidad de las salvaguardias, lo cual indica
que la industria doméstica debe reconocer que necesita un ajuste
para cuya concreción se otorga un espacio de tiempo protegido de
la competencia externa. Uno de los aspectos más importantes y,
también, posiblemente, más olvidados, se atacará a continuación,
esto es, la necesidad de que exista, efectivamente, un examen de
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