El recurso de amparo económico: una tendencia jurisprudencial peligrosamente reduccionista - Núm. 1-2010, Julio 2010 - Revista de Estudios Constitucionales - Libros y Revistas - VLEX 216435589

El recurso de amparo económico: una tendencia jurisprudencial peligrosamente reduccionista

AutorDomingo Hernández Emparanza
CargoProfesor Universidad de Talca. dohernandez@utalca.cl
Páginas443-465

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1. La sentencia “González Illanes”: un nuevo hito jurisprudencial

El 1º de abril de 20091 la E. Corte Suprema resolvió el recurso de amparo económico deducido por don Sergio Luis González Illanes contra la I. Municipalidad de Santiago,2 dirigido a obtener el alzamiento de la clausura decretada por ésta respecto de su taller de reparación de vehículos motorizados.

El fallo es digno de análisis por varias razones. La primera y tal vez más importante: porque revierte una jurisprudencia al parecer ya consolidada en torno al alcance del RAE., que la jurisprudencia del máximo tribunal había considerado idóneo para la defensa del principio de la libertad económica en su más amplia expresión, comprensiva de la protección contra los excesos cometidos por el Estado y sus organismos en materia económica y que, en esta nueva orientación, se estima sólo procedente respecto de la garantía constitucional del numeral 2º del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Pero también este pronunciamiento se sitúa en una perspectiva conservadora en la óptica de lo que son las atribuciones de que el órgano jurisdiccional se encuentra dotado para resolver este arbitrio procesal. Confirma en tal sentido una tesitura ya tradicional en el sentido que la jurisdicción no se encuentra habilitada para “adoptar providencias cautelares prontas e inmediatas para brindar resguardoPage 444 al afectado, como sí se establecen en el artículo 20 de la Constitución Política tratándose del recurso de protección” (considerando 12º).

Finalmente, arguye el sentenciador que la norma del inciso 1º del artículo único de la ley Nº 18.971, que faculta a cualquier persona para denunciar las infracciones al artículo 19, Nº 21 de la Constitución Política, no es clara en su sentido, por lo cual propone recurrir, para desentrañar su auténtico significado, a las reglas de interpretación complementaria que establece el Código Civil, en el párrafo 4º de su Título Preliminar.

Todas estas orientaciones reflejan planteamientos doctrinarios marcadamente formalistas, claramente desconocedores de las visiones extensivas y garantistas de los derechos postuladas en el Derecho Internacional y aun alejadas de las técnicas y métodos de interpretación característicos del Derecho público, que en nada se avienen con los criterios hermenéuticos del Código Civil.

Son precisamente estos parámetros los que nos permitirán una mirada distinta, susceptible de suscitar en el lector una reflexión crítica en torno a una tesis jurisprudencial cuya generalización amenaza con privar a los particulares de un remedio procesal que, de mantenerse en su actual diseño, declinará inexorablemente en su eficacia.

2. El RAE Sólo protege la garantía constitucional del artículo 19, inciso 2º de la CPR.: ¿una involución interpretativa?

La doctrina y la jurisprudencia han estado profundamente divididas, desde la instauración de este denominado “recurso” –pero que en ortodoxia procesal es una acción dirigida a hacer efectivo un derecho– en torno de su ámbito de cobertura.

Se pueden distinguir dos etapas, según cual sea el punto de vista prevaleciente en orden a su alcance.3

2.1. Etapa inicial (1990-1995): interpretación restrictiva

El bien jurídico tutelado por la vía de esta acción es el orden público económico, frente a los excesos o desbordes del Estado empresario, vale decir, sólo resguarda el inciso 2º del artículo 19 de la Carta Fundamental. Es la posición inicialmente sostenida por nuestros tribunales, en distintas sentencias del período indicado.

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El recurso de la especie, se dijo, “ha sido establecido para resguardar el orden público económico cuando el Estado y sus organismos entran a desarrollar, sin contar con una autorización legal especial, actividades empresariales o participando en éstas, hecho que no ocurre en la especie…”4. Y “no se relaciona con el inciso 1º (del artículo 19, Nº 21) que protege el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que de conformidad a lo establecido en el artículo 20 de la Carta Fundamental, está resguardado por el recurso de protección, por tanto, en la realidad, es una acción con tal carácter”5.

2.2. Etapa intermedia (1995-2008): interpretación amplia

La acción de amparo económico –sostiene la jurisprudencia uniforme de la E. Corte Suprema, durante más de una década– protege el contenido de los dos incisos del artículo 19 de la Carta Fundamental.

“Desde Pullinque S.A. con Endesa, de fecha 19 de marzo de 1992, hasta Asociación de Importadores y Exportadores de Vino con Presidente de la República y Ministro de Agricultura, de fecha 26 de mayo de 1996, la Corte Suprema ha admitido la procedencia del recurso por infracciones al derecho a desarrollar cualquier actividad económica, sea ésta cometida por el Estado o por particulares”6.

Bástenos complementar en orden a que esta tesitura siguió manteniéndose, sin alteraciones, hasta el fallo materia de este comentario.

2.3. “González Illanes con Municipalidad de Santiago”: punto inicial de una inflexión jurisprudencial

Efectivamente, este veredicto marca el hito inicial de una nueva tendencia, que implica el retorno a posiciones mantenidas en la que hemos denominado etapa inicial de la jurisprudencia relativa al alcance del instituto procesal que nos ocupa. Decimos que es un pronunciamiento emblemático porque su contenido ha venido a ser reproducido íntegra o al menos parcialmente en todas las decisiones posteriores adoptadas por la 3ª Sala de la Excma. Corte Suprema desde entonces, sin ningún quiebre, pero con un voto disidente sistemático de la Ministra Sra. Araneda7.

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Al cabo de una prolongada reflexión, concluye el fallo en el sentido de “la inidoneidad del llamado recurso de amparo económico para salvaguardar la garantía fundamental reconocida en el artículo 1921 inciso de la Carta Fundamental” (considerando 13º). Luego de transcribir la norma del artículo único de la ley Nº 18.9718, discurre que si bien ésta “denota claridad en su tenor literal, no ocurre lo mismo con su sentido, que resulta ambiguo en cuanto a la finalidad que tuvo en vista el legislador al establecer la situación que ha dado pábulo a la divergencia de opiniones susten-Page 447tadas sobre el punto…” (considerando 6º), para en seguida sugerir la conveniencia de recurrir a otros elementos de interpretación “más allá del elemento gramatical”, como el lógico-histórico y el sistemático, siguiendo en lo pertinente lo dispuesto en el párrafo 4º del Título Preliminar del Código Civil (considerando 6º).

3. Historia fidedigna de la ley

A fin de explicar el sentido del artículo único de la ley Nº 18.971, la sentencia que comentamos recurre como primer arbitrio a la historia fidedigna de su establecimiento. Resalta al respecto que la ley en cuestión tuvo su origen en un proyecto de ley remitido por el Presidente de la República a la Junta de Gobierno –órgano legislativo de la época– con fecha 7 de septiembre de 1989, bajo el rótulo “regula la actividad y participación productiva del Estado y sus organismos”, en cuyo mensaje se desglosan los objetivos esenciales de la iniciativa.

Hace presente que ese proyecto consultaba la existencia de “un recurso jurisdiccional para hacer efectiva la garantía constitucional de la libertad económica” (considerando 7º) frente al Estado empresario cuando éste “transgrediendo un principio de la esencia del orden público Económico, como lo es el de la subsidiariedad, interviene en el campo económico no acatando las limitaciones contempladas en el antes citado artículo 1921 inciso de la Carta Fundamental, ya sea por desarrollar esa actividad sin autorización de una ley de quórum calificado o sin sujetarse a la legislación común aplicable a los particulares” (considerando 8º). Agrega que de los seis artículos que contenía el proyecto original, sólo dos de ellos se tradujeron en leyes, ambas publicadas en el Diario Oficial de 10 de marzo de 1990: el artículo 5º –que pasó a constituir la ley Nº 18.695–, donde se estableció la obligación del Estado de vender, en el plazo de un año, los derechos que tuviere en sociedades respecto de materias ajenas al objeto para el cual se encontrara autorizado a participar o que excedieren la autorización legal respectiva.

El otro artículo del proyecto que alcanzó consagración normativa –continúa el considerando 9º– fue el numeral 6º, trascrito, con ligeras modificaciones, en el artículo único de la ley Nº 18.971. De allí extraen los sentenciadores la conclusión en orden a que el mecanismo de tutela jurisdiccional plasmado en esta norma, no pudo sino estar orientado hacia la defensa del derecho a la libertad económica, en cuanto ésta pudiere verse afectada por la actividad del Estado, llevada a cabo con infracción de lo dispuesto en el artículo 19, Nº 21 inciso 2º de la Carta política (considerando 10º)

Dos poderosas razones se oponen a la aceptación de este corolario. La primera es de texto: el inciso inicial del artículo único de la ley autoriza denunciar “las infracciones al artículo 19 Nº 21 de la Constitución…”, sin distinguir entre los dosPage 448 párrafos que comprende el precepto constitucional. Luego, “ubi lex non distinguit nec non distinguere debemos”,...

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