Tierras: un escrutinio al 'núcleo inviolable' de la identidad indígena - Núm. 4, Abril 2014 - Revista Derecho Público Iberoamericano - Libros y Revistas - VLEX 648785857

Tierras: un escrutinio al 'núcleo inviolable' de la identidad indígena

AutorSebastián Donoso Rodríguez
CargoMaster of Science in Social Policy and Planning in Developing Countries, The London School of Economics and Political Science
Páginas15-63
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Abril 2014 Tierras: un escrutinio al ‘núcleo inviolable’ de la identidad indígena
Derecho Público Iberoamericano, Nº 4, pp. 15-63 [abril 2014]
TIERRAS:
UN ESCRUTINIO AL ‘NÚCLEO INVIOLABLE’
DE LA IDENTIDAD INDÍGENA
LAND:
A SCRUTINY TO THE ‘INVIOLABLE CORE’
OF INDIGENOUS IDENTITY
Sebastián Donoso Rodríguez*
Resumen
Este trabajo analiza la forma en que se encuentran tratadas las tierras
indígenas en la legislación chilena y el rol crítico que tienen aquéllas en
el edificio regulatorio del derecho estatal hacia los pueblos indígenas. Se
somete a escrutinio el paradigma según el cual la tierra es el fundamento
principal de la identidad indígena y se analizan las implicancias tanto
jurídicas como de política pública de los deberes de protección y amplia-
ción de las tierras indígenas que son consecuencia de dicho paradigma. Se
postula que, si bien la tierra tiene efectivamente un rol fundamental en la
identidad indígena, deben examinarse cuidadosamente las regulaciones
y políticas que se centran casi exclusivamente en la tierra, en desmedro
de otros elementos clave para la preservación de dicha identidad, como
la lengua.
Palabras clave: tierra, propiedad, pueblos indígenas, discriminación posi-
tiva, reasentamiento, deuda histórica, política indígena.
Abstract
This work analyzes the way in which indigenous lands are treated in
legislation and its critical role in the state’s regulatory scheme towards
indigenous peoples. The article scrutinizes the paradigm according to
* Master of Science in Social Policy and Planning in Developing Countries, The
London School of Economics and Political Science. Profesor de Legislación Indígena y
Políticas Públicas, Pontificia Universidad Católica de Chile. Artículo recibido el 15 de
febrero de 2014 y aceptado para su publicación el 10 de marzo de 2014. Correo electrónico:
sdonoso@bye.cl. El autor agradece los aportes de Francisca Vergara Díaz.
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SEBASTIÁN DONOSO DPI Nº 4 – Estudios
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which land constitute the main pillar of indigenous identity, as well as
the regulatory and policy implications of the state’s duties of protection
and restitution of indigenous lands that result from said paradigm. The
article argues that even though land does have a fundamental role in
indigenous identity, regulations and policies that focus almost exclusively
on land must be carefully examined, as there are other elements critical
to the preservation of indigenous identities, such as language.
Key words: land, property, indigenous peoples, positive discrimination,
resettlement, historical debt, indigenous policy.
1. Introducción
Aunque el derecho-deber de consulta indígena establecido por el Convenio
169 de la OIT1 (‘Convenio 169’ o ‘Convenio’) ha acaparado la atención
pública en los últimos años, las tierras indígenas son y han sido siempre
uno de los aspectos centrales del marco legal e institucional aplicable a los
pueblos indígenas. De hecho, a través de todo el siglo
XIX
y de buena parte
del siglo
XX
, los cuerpos normativos que se dictaron en Chile en relación
con los pueblos indígenas regulaban casi exclusivamente el estatus de sus
tierras y la celebración de actos y contratos a su respecto. Por otra parte, en
las cosmovisiones de los pueblos indígenas la tierra tiene un rol central que
se ve reflejado en el concepto de ‘madre tierra’ –ñuke mapu en el mundo
mapuche y pachamama en el mundo aimara. Así, por ejemplo, es de pú-
blico conocimiento que la palabra ‘mapuche’ con que hoy se denomina
al pueblo indígena mayoritario de Chile se traduce comúnmente como
‘gente de la tierra’, aunque existen interpretaciones de su prefijo ‘mapu’
que no se agotan en una concepción restringida de la palabra ‘tierras’.
Asimismo, es habitual encontrar alusiones a la tierra en comunicados de
prensa, manifestaciones públicas, letreros en sectores rurales, expresiones
de oposición o rechazo a determinados proyectos o iniciativas, etcétera.
Tal vez por eso a muchos no les extraña que el artículo 1° de la Ley
N°19.253 (‘Ley Indígena’ o ‘Ley N°19.253’), al definir en términos ge-
nerales quiénes son indígenas, haya establecido categóricamente que la
tierra es el ‘fundamento principal de su existencia y cultura’.
Esta declaración de la Ley Indígena es suficiente para justificar un
análisis no sólo sobre el rol de la tierra en la arquitectura del edificio ju-
1 El Convenio N°169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, fue adoptado en 1989 y se
encuentra vigente en Chile desde septiembre de 2009.
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rídico construido por el derecho estatal hacia los pueblos indígenas, sino,
también, sobre sus consecuencias de política pública. Para complejizar las
cosas, esta reflexión se enmarca en un escenario de grave deterioro de la
convivencia en la zona sur del país, deterioro del que se acusa, al menos
parcialmente, a las regulaciones legales en materias de tierras y, como
consecuencia, a las políticas de tierras que las implementan. Así, pues,
está latente la pregunta sobre la influencia que ha tenido la Ley Indígena
en la construcción del discurso identitario de los pueblos indígenas y, lo
que es más sensible dada la actual coyuntura, en la articulación de las
demandas y reivindicaciones de tierras.
El Convenio 169 viene a complejizar este escenario con disposiciones
que complementan a la Ley Indígena y amplían el concepto de tierras en
cuanto objeto de protección legal, reafirmando su ‘importancia especial’
para las culturas y valores espirituales de los pueblos indígenas.
Como se puede apreciar, esta declaración de la tierra como funda-
mento principal de la existencia y cultura de los pueblos indígenas –‘im-
portancia especial’ en el Convenio 169– es probablemente una de las
definiciones fundamentales de la legislación, pues viene a situar a la tierra
como el pivote central de la identidad indígena. Como se verá más ade-
lante, esta declaración tiene un impacto determinante en la Ley Indígena,
pues muchas de sus disposiciones –y en particular el estatuto de las tierras
indígenas contenido en los artículos 12 y siguientes– se desprenden y
justifican precisamente en ella.
La primera y más importante consecuencia de esta declaración se
encuentra en el mismo artículo 1° de la Ley Indígena, cuyo inciso tercero
prescribe:
“Es deber de la sociedad en general y del Estado en particular (...) proteger
las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio
ecológico y propender a su ampliación”.
Las consecuencias de esta normativa no pueden ser más importantes.
Dado que se basa en la presunción según la cual las tierras son el fun-
damento principal de la existencia y cultura de los indígenas, no puede
extrañar que a continuación se establezca una serie de deberes para la
sociedad en general y el Estado en particular:
a) Proteger las tierras indígenas;
b) Velar por su adecuada explotación;
c) Velar por su equilibrio ecológico; y
d) Propender a su ampliación.
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