Transformando los modelos de crecimiento y cohesion: cambios en la gobernanza de Barcelona y Madrid.
| Autor | Diaz-Orueta, Fernando |
| Cargo | Ensayo |
Introduccion (1)
El estallido de la burbuja inmobiliaria espanola puso en evidencia la fragilidad de un modelo productivo sustentado en la alianza entre el sector financiero y el de la construccion, el cual mantuvo un crecimiento economico ininterrumpido durante mas de diez anos pero, simultaneamente, no dejo de generar desigualdad social. El desarrollo de este modelo no habria sido posible sin los cambios legales pertinentes orientados hacia una masiva liberalizacion del suelo, lo que, a su vez, facilito a los ayuntamientos una via de financiacion de las politicas locales. El derrumbe del modelo produjo no solo un desplome de la actividad economico-financiera y del sector de la construccion, sino tambien un crecimiento exponencial de las desigualdades sociales. Todo ello, junto a la existencia de numerosas tramas de corrupcion ligadas a la actividad urbanistica, contribuyo poderosamente a la deslegitimacion del sistema politico. Por otra parte, el declive de algunos actores hegemonicos locales y el surgimiento de nuevos actores colectivos, el quebrantamiento de ciertas normas institucionales firmemente asentadas durante un largo periodo y la aparicion de nuevas demandas ciudadanas, han llevado a la reformulacion de los modelos de gobernanza.
Barcelona y Madrid, las dos principales regiones metropolitanas espanolas, han conservado su papel decisivo en el sistema de ciudades debido a su mayor diversificacion economica y a la concentracion en sus territorios de sectores estrategicos. Sin embargo, tambien han acusado los efectos de la crisis y de la aplicacion de las politicas de austeridad.
En este texto se analiza y compara la evolucion de los modelos de gobernanza y crecimiento economico en las regiones metropolitanas de Barcelona y Madrid y como se han visto afectadas por la crisis. Asi, esta debe ser entendida como un factor que ahonda en tendencias presentes anteriormente en sus modelos de desarrollo. Por un lado, el contexto de crisis ha permitido ampliar las politicas neoliberales en nombre de la austeridad. Por otro, ha profundizado las dinamicas de exclusion social existentes en los modelos de crecimiento precrisis, agudizandose con el progresivo desmantelamiento del sistema de proteccion social. Estas transformaciones profundas y la deslegitimacion de un sistema politico incapaz de ofrecer respuestas explican la emergencia de nuevas formas de organizacion colectiva ciudadana, especialmente en los barrios mas afectados por la crisis. Su objetivo principal ha sido frenar los efectos producidos por las politicas de austeridad, proponiendo para ello nuevos modelos de organizacion economica y gobernanza local y cuestionando no solo las politicas desarrolladas durante la crisis, sino tambien el conjunto del sistema institucional ligado a los modelos de crecimiento precrisis. La quiebra de los modelos de gobernanza instituidos facilito que en las elecciones municipales celebradas en mayo de 2015 nuevas plataformas electorales propusieran una agenda ciudadana renovada y un nuevo modelo de gobernanza.
Con el fin de comprobar estas hipotesis, el articulo analiza en Barcelona y Madrid los modelos de crecimiento y cohesion hasta el ano 2008, abordando posteriormente como estos entraron en crisis y se redefinieron en un contexto caracterizado por las politicas de ajuste estructural. Desde el punto de vista metodologico, el texto se basa en 20 entrevistas en profundidad a responsables de la administracion y entidades de la sociedad civil, llevadas a cabo en el periodo 2014-2016 (11 en Madrid y 9 en Barcelona), asi como en una revision de la literatura existente y el analisis de fuentes secundarias referidas a la evolucion de la gobernanza y las agendas para la competitividad y la cohesion social de las dos ciudades estudiadas.
En primer lugar, se realiza una aproximacion a los modelos de competitividad urbana forjados durante los anos ochenta y noventa en cada una de las regiones metropolitanas, y el impacto de la crisis sobre ellos en terminos no solo economicos, sino tambien politicos y sociales. A continuacion, se analiza como la crisis y las politicas de austeridad concomitantes han elevado el protagonismo de los sectores privados en la gobernanza de la ciudad. Por ultimo, se analiza brevemente el auge de las plataformas ciudadanas que alcanzaron el gobierno de ambas ciudades tras las elecciones de mayo de 2015 y que proponen modelos de gobernanza alternativos.
Cambios en la gobernanza: un marco para el analisis
El analisis de la gobernanza urbana se ha convertido en un elemento central en el estudio de los cambios en la organizacion estatal en el marco de la globalizacion. A lo largo de las ultimas decadas del siglo veinte, las ciudades fueron desarrollando formas locales de gobernanza para crear modelos de desarrollo economico y cohesion social que les permitieran competir en los mercados internacionales, atraer recursos y garantizar a la vez ciertas formas locales de bienestar a sus ciudadanos. Este proceso puede interpretarse como el resultado de una serie de decisiones estrategicas para maximizar el crecimiento economico, que pasan por dar centralidad a las ciudades y regiones metropolitanas. Varios autores, como Brenner (2004) o Jessop (2002), han definido estas estrategias como medidas de reterritorializacion en el marco de la reestructuracion neoliberal del capitalismo. Dicha reterritorializacion se basa en ceder a las ciudades y a las regiones mayor autonomia politica para el desarrollo de politicas locales y formas locales de cohesion. Este proceso forma parte del despliegue de las nuevas estructuras globales del neoliberalismo que ha afectado intensamente a los espacios locales, convirtiendo progresivamente las ciudades en mercancias que compiten entre si. Para alcanzar dicho objetivo se adoptaron nuevas politicas urbanas que, con el paso del tiempo, han generado cambios profundos en las estructuras socioespaciales urbanas de numerosas ciudades, crecientemente desiguales y segmentadas (Diaz Orueta, 2013).
Desde la sociologia politica se ha matizado este marco explicativo poniendo un mayor enfasis en el papel de las ciudades a la hora de explicar esta emergencia y, sobre todo, el desarrollo desigual de estrategias de crecimiento y bienestar. Desde este punto de partida, Le Gales (2002, 2011) ha propuesto una 'sociologia de la gobernanza' que preste atencion a los aspectos institucionales de la gobernanza local para entender la construccion de modelos de desarrollo local y de cohesion social. Estos elementos institucionales (relaciones sociales consolidadas y transformadas en una 'institucion social') implican limitaciones y oportunidades para los actores que participan en la toma de decisiones. Existe, por ejemplo, un conjunto de normas formales e informales sobre la actividad economica y la redistribucion que hacen mas dificil implantar unas politicas que otras. Tambien existen sectores o espacios de la ciudad que historicamente no han recibido atencion y que han quedado fuera de la gobernanza de la ciudad. Esta perspectiva tiene en cuenta el desarrollo historico y tambien la relevancia de la gobernanza multinivel a la hora de organizar las estrategias de desarrollo local de una ciudad. Las ciudades se articulan, con mayor o menor consenso, como un actor colectivo con intereses propios, pero sus acciones estan constrenidas por un contexto global que empuja a la competitividad. Sin negar la existencia de estrategias estatales para maximizar el crecimiento economico, si cabe resaltar la capacidad desigual de las ciudades para organizarse como actores colectivos y adaptar dichas presiones a su trayectoria historica, desarrollando sus propios modelos de gobernanza, que pueden tener diferentes orientaciones y buscar formas particulares de competir en la esfera global (Keil, 2011). Es esta capacidad de las ciudades la que permite, al menos potencialmente, que tambien se puedan poner en marcha proyectos contrahegemonicos que cuestionan las estrategias a escalas mayores. (2)
Con el fin de articular las dos perspectivas, este articulo presenta un modelo de analisis de la gobernanza de las grandes ciudades a partir de la propuesta de Kantor y Savitch (Kantor & Savitch, 2005; Savitch & Kantor, 2010), que plantea prestar atencion a las variables "motrices y directrices" del desarrollo local, las cuales pueden ser interpretadas tambien como las condiciones estructurales y locales para la competencia global. Por un lado, las condiciones estructurales obligan a las ciudades a competir en determinadas circunstancias: las condiciones del mercado y la gobernanza multinivel, que posibilitan a la ciudad contar con unas u otras competencias y una mayor o menor autonomia. Por otro lado, el contexto local, que incluye las relaciones de gobernanza dentro de la ciudad (el poder de los diferentes grupos, el grado de centralizacion de la toma de decisiones, etcetera) y la cultura local, que resumen las variables sociales y culturales que determinan tanto los valores de la ciudadania y la correlacion de fuerzas politicas, como las normas informales sobre lo que es legitimo y no es legitimo hacer desde el gobierno local.
Este modelo permite dar cuenta de los cambios en la gobernanza de Barcelona y Madrid. Si bien las dos ciudades consolidan sus modelos locales de desarrollo en el marco de una descentralizacion del Estado, esta descentralizacion da lugar a estrategias muy distintas que se explican por factores institucionales locales, como la trayectoria historica, las estructuras economicas locales, la constelacion de actores existente y las normas formales e informales que rigen la vida publica en cada ciudad. El analisis presentado presta atencion tanto a las dinamicas internas que han experimentado Barcelona y Madrid, como a la transformacion de las condiciones estructurales bajo las que operaban. En otras palabras, tanto la gobernanza multinivel como las condiciones de mercado han ido cambiando para las dos...
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