Tribunal Constitucional 2 de diciembre de 1997. Rol 245
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Vistos:
Con fecha 5 de septiembre de 1996, 12 señores Senadores y 34 señores Diputados, que representan más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio de ambas Corporaciones, legalmente habilitados, han presentado, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 82, Nº 5, de la Constitución Política de la República, sendos requerimientos, para que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Supremo Nº 1, de 10 de enero de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, y publicado en el Diario Oficial de 6 de agosto del mismo año, reglamento de aplicación del artículo 13 del Decreto Ley Nº 1.939, de 1977.
La nómina de los señores Senadores es la siguiente: Arturo Alessandri Besa, Alberto Cooper Valencia, Francisco Javier Errázuriz Talavera, Sergio Fernández Fernández, Julio Lagos Cosgrove, Enrique Larré Asenjo, Carlos Letelier Boba-Page 27dilla, Miguel Otero Lathrop, Francisco Prat Alemparte, Bruno Siebert Held, Santiago Sinclair Oyaneder y Beltrán Urenda Zegers.
Los señores Diputados requirentes son: Angel Fantuzzi Hernández, José María Hurtado Ruiz-Tagle, José Antonio Galilea Vidaurre, Eugenio Munizaga Rodríguez, Osvaldo Vega Vera, Marina Prochelle Aguilar, Juan Enrique Taladriz García, René Manuel García García, Valentín Solís Cabezas, Raúl Urrutia Avila, José García Ruminot, María Angélica Cristi Marfil, Teodoro Ribera Neumann, Carlos Vilches Guzmán, Francisco Bayo Veloso, Harry Jürgensen Caesar, Carlos Cantero Ojeda, Baldo Prokurica Prokurica, Alfonso Vargas Lyng, Alberto Espina Otero, Carlos Valcarce Medina, Claudio Rodríguez Cataldo, Felipe Valenzuela Herrera, Víctor Pérez Varela, Jorge Ulloa Aguillón, Andrés Allamand Zavala, Pedro Pablo Alvarez-Salamanca Nüchi, Arturo Longton Guerrero, Juan Masferrer Pellizzari, Patricio Melero Abaroa, Claudio Alvarado Andrade, Cristián Leay Morán, Rosauro Martínez Labbé y Alberto Cardemil Herrera.
Señalan los requirentes que el artículo 13 del Decreto Ley Nº 1.939, de 1977, que contiene normas sobre adquisición, administración y disposiciones de bienes del Estado, es una disposición que establece en su inciso primero que "Los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ríos o lagos, deberán facilitar gratuitamente el acceso a éstos, para fines turísticos y de pesca, cuando no existan otras vía o caminos públicos al efecto".
La disposición legal citada fue reglamentada por el Decreto Supremo Nº 1, del Ministerio de Bienes Nacionales, de fecha 10 de enero de 1996, estableciendo las normas de procedimiento para la fijación de la vías de acceso a playas de mar, ríos y lagos que la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales debe efectuar.
Los requirentes indican que las contravenciones a la Constitución, cometidas con ocasión de la dictación del aludido Decreto Supremo, serían las siguientes:
En primer lugar, el Decreto Supremo que por este acto se impugna se dicta sobre la base de una norma legal (artículo 13 del Decreto Ley Nº 1.939, de 1977) que se encuentra tácitamente derogada por el artículo 19, Nº 24, de la Constitución Política de 1980.
En segundo lugar, el Presidente de la República ha procedido a regular una materia que, por expresa disposición constitucional, versa sobre materias propias de ley, pues el Decreto Supremo impugnado viene a establecer un procedimiento para que una autoridad administrativa (Intendente Regional, a través de la Secretaría Regional del Ministerio de Bienes Nacionales) imponga una limitación al derecho de propiedad de los dueños de los terrenos colindantes a playas de mar, ríos o lagos, lo que, según el artículo 19, Nº 24, inciso segundo y siguientes, en relación al artículo 60, Nº 2, de la Constitución Política, corresponde exclusivamente al dominio legal. Lo anterior importa imponer una limitación al dueño de los terrenos colindantes por decreto y no por ley, lo que atenta contra la norma constitucional señalada.
Indican los requirentes, que el Decreto Supremo Nº 1, de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, contiene una restricción al dominio, por una causal o consideración no prevista por el Constituyente, y cuya precisión, determinación y demás exigencias han sido entregadas a una autoridad administrativa (Intendente Regional), y es, por ende, inconstitucional.
El Decreto Supremo Nº 1, de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, viene a imponer una limitación al derecho de dominio de los propietarios de terrenos colindantes de playas de mar, ríos y lagos, por una causal no prevista por el Constituyente: el interés o utilidad particular de determinadas personas, lo que implica una privación del derecho de dominio, del bien sobre que recae o de las facultades esenciales del mismo, por un proceso diverso del mecanismo expropiatorio previsto en el artículo 19, Nº 24, inciso tercero, de la Constitución Política, pagando la correspondiente indemnización.
Señalan los requirentes que el único procedimiento permitido por la institucionalidad chilena para privar del dominioPage 28es la ley, general o especial, que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional calificada por la misma ley.
El Decreto Supremo Nº 1, de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, excede, además, según los requirentes, la norma legal que la ha servido supuestamente de fundamento, especialmente en materia de recursos. En efecto, los artículos 8º y 9º del Decreto Supremo Nº 1, de 1996, del Ministerio de Bienes Nacionales, son inconstitucionales pues, de acuerdo al artículo 19, Nº 3, inciso quinto, de la Constitución Política, en relación al artículo 60, Nº 2, del texto fundamental, sólo corresponde al legislador establecer siempre las garantías y/o recursos para una racional y justo procedimiento.
Indican los requirentes que el artículo 19, Nº 24, de la Constitución, permite a la ley, y sólo a la ley, establecer la limitaciones y obligaciones que deriven de la función social de la propiedad, la que comprende "cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental" (inciso segundo), y garantiza, además, que "Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de una ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional" (inciso tercero).
Los requirentes indican que, en primer lugar, la circunstancia tenida en cuenta por el Decreto Supremo impugnado, para imponer a los propietarios colindantes de playas de mar, ríos y lagos, la obligación de proporcionar una vía de acceso a los mismos en favor de ciertas personas, deriva de la función social de la propiedad; ésta comprende lo que exija la utilidad pública, por lo cual, si la ley quisiera facilitar el acceso de toda persona a bienes nacionales de uso público como playa de mar, ríos y lagos, no podría cuestionarse la existencia de una razón de utilidad pública, sólo que en tal caso más que establecer una vía de paso a través de una propiedad privada lo que procede es efectuar la expropiación correspondiente de los terrenos necesarios para construir un camino público, dotado de los servicios e infraestructura necesarias para una correcta utilización de dichos bienes, y ello exige indemnizar por "el daño patrimonial efectivamente causado" (artículo 19, Nº 24, inciso tercero de la Constitución Política).
Sin embargo, en el Decreto Supremo impugnado, no existe una razón de utilidad pública sino más bien de utilidad particular en favor de ciertas personas. Los beneficiados son personas que deseen acceder gratuitamente a playas de mar, ríos y lagos, con fines turísticos y de pesca, gratuidad que parece excluir el paso con fines lucrativos aunque se trate de una actividad económica que explota el turismo y la pesca, porque es a todas luces inequitativo que se obtenga un provecho pecuniario a costa del daño causado a otro sin indemnizarlo. Pero, en todo caso, los beneficiados son particulares que para su recreación o esparcimiento quedan autorizados por simple resolución administrativa del Intendente Regional a pasar por propiedades privadas ajenas.
Señalan los requirentes que tal vez, podría aceptarse que el propietario colindante a playas de mar, ríos y lagos, quede obligado a permitir a ciertos particulares -porque no son todos a quienes favorece el Decreto Supremo impugnado- el paso a tales lugares, pero si ello se decide no es por una razón de utilidad pública sino porque se ha dado preferencia a un interés privado sobre otro. En tal caso, de admitirse la procedencia de este gravamen habría necesariamente que indemnizar al propietario, puesto que imponerle la obligación de conceder una vía de paso sin resarcirle de los perjuicios causados significa, una diferencia arbitraria, no justificada, que infringe la garantía de igualdad ante la ley que la Constitución asegura a toda persona. Es lo que hace, por ejemplo, la Ley de Servicios de Gas en materia de servidumbres de gasoducto, que contempla expresamente la obligación de indemnizar.
El propio Decreto Supremo que en este acto se impugna, al señalar que el Inten-Page 29dente debe "evitar causar daños innecesarios a los afectados", reconoce la existencia de daños necesarios a la propiedades colindantes a playas de mar, ríos y lagos.
En consecuencia, se ha impuesto a los dueños de terrenos colindantes a playas de mar, ríos y lagos, una limitación para usar y gozar de ellos, pues el ejercicio de su derecho de propiedad sobre estos terrenos queda sujeto a limitaciones y obligaciones establecidas por la vía administrativa y no por la ley, limitándose el derecho de dichos propietarios para usar o explotar estos espacios de terreno.
Del texto expreso de la disposición del artículo 19, Nº 24, de la Constitución Política, se desprende con toda claridad que solamente el legislador puede determinar el modo de usar, gozar y disponer de la...
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