Sustentabilidad urbana como planificacion estrategica.
| Autor | Barton, Jonathan R. |
| Cargo | Tema central |
Abstract
From its origins in the Brundtland report, sustainable development was projected as an activity that was best generated and most appropriate at the local scale. This localisation of the phenomenon was also central to the thinking behind Local Agenda 21. Despite numerous worldwide initiatives along the lines of LA21, it is clear that local applications in metropolitan areas operating without an overarching city-wide framework oriented towards sustainability are likely to confront serious obstacles. While recognising the value of localised initiatives, it is vital that sustainability is at the core of metropolitan level planning. Specifically the role of strategic urban planning has considerable overlaps with the pretensions of the sustainability agenda, such as high levels of participation, long time horizons, and integrated rather than sectoral decision-making. This article highlights these overlaps and the potentialities for regarding urban sustainability as a conceptual platform for strategic urban planning. Various metropolitan experiences of strategic planning are considered, particularly the case of Santiago de Chile.
Keywords: sustainable development, urban sustainability, strategic planning, Santiago de Chile.
Resumen
Desde sus orígenes en el informe Brundtland, el desarrollo sustentable era proyectado como una actividad más apropiada y más efectiva a escala local. Esta localización del fenómeno era central al pensamiento del Programa Local 21. A pesar de múltiples iniciativas alrededor del mundo, es claro que las aplicaciones locales en áreas metropolitanas que operan sin un marco orientado hacia la sustentabilidad a escala de la ciudad se verán probablemente enfrentadas con serios obstáculos. Sin disminuir la importancia de iniciativas locales, es clave que la sustentabilidad se establece en el corazón de la planificación de escala metropolitana. Más específicamente, el rol de la planificación urbana estratégica tiene traslapes importantes con las pretensiones de la agenda de sustentabilidad, como los altos niveles de participación, horizontes de largo plazo y toma de decisiones en forma integrada más que sectorialmente. Este artículo enfatiza estos traslapes y las potencialidades para entender la sustentabilidad urbana como una plataforma conceptual para la planificación urbana estratégica. Varias experiencias de planificación estratégica metropolitana están consideradas, en particular el caso de Santiago de Chile.
Palabras clave: desarrollo sustentable, sustentabilidad urbana, planificación estratégica, Santiago de Chile.
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Un espacio para la planificación estratégica
La asociación entre la planificación urbana y la planificación de desarrollo estatal ha tenido un impacto significativo sobre la planificación durante el último cuarto del siglo veinte. La tendencia de favorecer una perspectiva menos estratégica de la planificación sobre horizontes de tiempo más largos, en favor de un proceso más parcial de conjuntos de proyectos e intervenciones sectoriales, ha tenido claras implicaciones para el desarrollo urbano. Tal vez el ejemplo más evidente de esta reformulación en el enfoque hacia el crecimiento urbano se ha producido en el discurso reflejado en la praxis: la planificación era reemplazada por la gestión en forma discursiva y en la práctica. El acento estaba puesto en la gestión de diversas intervenciones --a menudo a través de la micro--gestión por instrumentos normativos y financieros-- con mucho menos énfasis en la planificación de futuros urbanos. En este sentido, la escala temporal es significativa. La gestión era generalmente una actividad de corto plazo, basada en administraciones de más o menos cinco años de duración. Por otro lado, la planificación urbana tiene implicaciones generalmente para un mínimo de cinco años, en términos de poner en marcha programas y actividades que establecen una plataforma más estable para el desarrollo futuro; un plan de cinco años tiene pocas posibilidades de establecerse y tener frutos antes del quinquenio siguiente. Este paradigma de gestión urbana, que reemplazó al paradigma de planificación en muchas administraciones desde los años '70, ha sido claramente asociado con el auge del neoliberalismo.
La tendencia hacia el neoliberalismo, asociada con la emergencia de la "nueva derecha" en Estados Unidos (por ejemplo la administración de Reagan) y Europa (en particular la administración de Thatcher), así como también en América Latina (la dictadura de Pinochet y los regímenes autoritarios de Brasil y de Uruguay) y otras regiones, fue dramática y amplia en sus impactos. Las privatizaciones de servicios públicos, desarrollo infraestructural y provisión de vivienda fueron típicos de esta tendencia.
No obstante, el nuevo siglo trajo una ola de escepticismo frente a la capacidad de realizar un desarrollo urbano más comprensivo e integrado basado en este modelo neoliberal de determinaciones de mercado. Bajo éste, el rol del Estado fue relegado a facilitador y regulador (normalmente más eficaz en el primero, altamente ineficaz en el segundo). Frente a esta situación, el nuevo discurso que surgió desde fines de los años '90 postuló un rol menos facilitador y más organizacional por parte del Estado. Este discurso se puede definir como "neoestructural".
Asociado con esta tendencia neoestructural en la planificación, el Estado retoma algunas de las funciones que fueron tan centrales a sus actividades en el período que se entiende desde la posguerra hasta fines de los años '70, y las vincula con las formulaciones más contemporáneas de la planificación, como se puede ver en el sector privado (1). La planificación estratégica es un instrumento que une estas (re)formulaciones. Se puede ver, por ejemplo en el plan estratégico de Madrid de 2003, donde se hace el contraste entre la planificación urbana tradicional y la planificación estratégica, las tres características principales contrastadas son: a) la mayor flexibilidad de la planificación estratégica, con la posibilidad de modificar los objetivos próximos para alcanzar los objetivos últimos claves; b) el enfoque en mejorar la competitividad económica y la calidad de vida más que ordenar el uso de suelo y la infraestructura, y c) la centralidad de la participación y la construcción de consenso (ProMadrid S.A., 2003).
Referente la primera característica y su open-endedness (o no-lineariedad y su proceso de aprendizaje asociado [Hjorth y Bagheri, 2006]), se puede incorporar la perspectiva sobre el desarrollo sustentable ofrecido por Meadowcroft (1999: 37): "El desarrollo sustentable es mejor entendido como un 'meta-objetivo' social de largo plazo, y como una línea base idealista con la cual evaluar las prácticas contemporáneas. Es el resultado que prosigue cuando el desarrollo genuino se mantiene dentro de las fronteras de la prudencia ambiental, también un estándar normativo exigente que requiere el equilibrio entre medio ambiente, actividad económica y equidad social en la toma de decisiones actuales. Por ende, el desarrollo sustentable es 'sin fin' (open-ended)".
La planificación urbana estratégica orientada hacia el paradigma de la "sustentabilidad como proceso" es una construcción en esta línea (referida en adelante como la "planificación estratégica sustentable"). Es neoestructural, debido a la centralidad del Estado a través de la promoción y seguimiento de metas de largo plazo, dirigido por agencias públicas que funcionan como un pivote para la incorporación de una amplia base de stakeholders (2). Los componentes "neo" se relacionan con muchas de las innovaciones en planificación que han surgido en conjunto con --o en oposición a-- la gestión urbana neoliberal. Otros componentes asociados con la orientación neoliberal de la gestión urbana se relacionan principalmente con el involucramiento del sector privado en diversas áreas --desde vivienda a vialidad, cárceles a almuerzos escolares, agua a telecomunicaciones. De importancia específica han sido los mecanismos financieros para facilitar estas iniciativas público-privadas. Las concesiones, subcontratacioncs a través de licitaciones, venta de entidades públicas, subasta de frecuencias de transmisiones y otras formas de asociación han evolucionado. Se pueden agregar a estos mecanismos varias tendencias contra-cíclicas que ban surgido en oposición a esta asociatividad público-privada, y relacionadas con cambios de gran envergadura a nivel de la sociedad civil desde principios de los años '80. Entre ellos, enfatizo la importancia de temas ambientales, como también los de raza y etnicidad, el desarrollo social respecto a la violencia, delincuencia y drogas, la rehabilitación de sitios "cafés" e históricos, participación de la sociedad civil en la toma de decisiones y movimientos sociales enfocados en "problemas" urbanos (3).
La combinación de temas tradicionales y más contemporáneos, como también la reformulación de las estructuras institucionales, constituye el centro del pensamiento urbano neoestructural. Los límites de la urbanización de "comando y control" y también los de la gestión urbana neolibera] son reconocidos, y nuevas opciones han presentados para el debate y el desarrollo. Entre ellas, se puede argumentar que la planificación urbana estratégica basada en los principios de la sustentabilidad tiene el potencial para ser la más significativa. Como Ache (2000) documenta, en el contexto de las ciudades de Renania del Norte-Westfalia, un enfoque estratégico de las ciudades-regiones basado en visiones y creatividad (a través del desarrollo de información, comunicaciones y conocimiento) es necesario para transformar las ciudades en agentes de cambio positivo.
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La planificación estratégica urbana: grados de sustentabilidad
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