Vieja - Nueva Constitución
| Autor | Francisco Zúñiga Urbina |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional y Director del Programa de Estudios Legislativos de la Fundación Chile 21 |
| Páginas | 350-370 |
- Ponencia en VI Seminario sobre Temas Constitucionales de Actualidad, dedicado a "Los Desafíos de la Reforma Constitucional de 2005", organizados por los Programas de Magíster y Postítulo en Derecho Constitucional y el Departamento de Derecho Público de la Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile, septiembre de 2006.
- Recibida el 29 de diciembre de 2006, aprobada el 21 de marzo de 2007. zdc@zdcabogados.cl
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Con motivo de la reforma constitucional de 2005 promulgada mediante de la Ley Nº 20.050, se abre en nuestro país un debate académico y político a través de los medios de comunicación acerca de si el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política de la República (D.S. Nº 100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia), que da cuenta de las diecisiete enmiendas incorporadas a la Carta desde 1989, constituye la "vieja" Constitución de 1980 o es una "nueva" Constitución, cuestión que no deja de estar asociada a cómo las elites, los partidos políticos y los poderes públicos han presentado mediáticamente esta reforma. El debate, que tiene entre otros protagonistas a profesores y abogados con acendrada vocación de articulistas, me parece artificioso y fútil, tanto que con alguna ironía poco original hablamos de la "Constitución de 1980-2005".1
A nuestro juicio, más allá de la dualidad teórica básica entre Constitución en sentido material y Constitución en sentido formal, como soportes de la estatalidad, así como de las archiconocidas tipologías de análisis de las constituciones,2es menester hacer una distinción propedéutica acerca del contenido normativo iusfundamental de la Constitución contemporánea en una "democracia consti-Page 351tucional": estatuto del poder y carta de derechos (Burdeau), o bien empleando la castiza distinción entre parte orgánica y parte dogmática (Posada); distinciones que nos permite sostener un plano de análisis político-institucional y otro económico-social de la Constitución y de la reforma constitucional.3
En el plano político-institucional la Constitución Política de la República es una "nueva" Carta, ya que con la reforma constitucional de 2005 se cierra en lo formal la transición al purgar de la Constitución sus "enclaves autoritarios", su estatuto iusfundamental transitorio, así como la firma puesta en el texto por el gobernante de la época, la Junta de Gobierno y sus ministros. En cambio, en el plano económico-social (derechos civiles, orden público económico, Constitución Económica y Constitución Social) la Constitución vigente es en esencia la "vieja" Carta de 1980, en la que cristalizan, principalmente en su parte dogmática (valores, principios, derechos fundamentales y garantías), los componentes ideológicos (originariamente autoritarios, neoliberales, iusnaturalistas y lejanamente corporativistas) de una refundación autoritaria del capitalismo.
Lo expuesto amerita detenernos brevemente en el plano económico-social de análisis de la Constitución. Los conceptos de Constitución Económica y Constitución Social (Beckerath) tienen su origen en la dogmática germana y europea del primer tercio del siglo XX, y parten de la pérdida o abandono de una pretendida "neutralidad" de la Constitución asociada a la cosmovisión ideológico-liberal del "Estado gendarme". En efecto en el primer tercio del siglo XX las constituciones y el derecho están en profunda transformación, incorporándose cláusulas económico-sociales, derechos económicos, sociales y culturales, y la fórmula del Estado Social (H. Heller) en las constituciones de la primera postguerra y sobre todo de la segunda postguerra, empleando esta nueva fórmula o análogas. Lo propio ocurre, en materia de Constitución Económica y de Constitución Social, en la década de 1970 con las transiciones a la democracia en la Europa mediterránea (Grecia, Portugal y España), y con las transiciones a la democracia tras el derrumbe del muro de Berlín en 1989 en Europa central y oriental. Ante el surgimiento de este nuevo escenario de transformaciones en el Estado y el Derecho a principios del siglo XX, un observador y comparatista de excepción como Mirkine Guetzevitch, las denominó "modernas tendencias constitucionales" (constitucionalismo democrático y social). Es decir, a partir de la "cuestión social" y la distinción entre el "individuo político" y el "individuo social", entre la libertad civil-política y la libertad social, se reconstruye toda la teoría general del Estado y Page 352 la teoría de los derechos, a la par que el derecho, las economías y sociedades del capitalismo temprano se transforman; en fin se verifica en el período de entreguerras una "gran tentativa de racionalización de la vida pública". Incluso más "avant la lettre" la doctrina del servicio público de Duguit y la Escuela de Burdeos, y su nueva concepción del Estado centrada en el servicio público, a partir de una regla de solidaridad social, es en los albores del siglo XX4 una expresión poderosa del Estado Benefactor o Providencia; generándose una férrea ligazón del Estado Social y los nuevos derechos sociales, económicos y culturales al acervo de ideas jurídico-políticas de la socialdemocracia europea.
En consecuencia podemos entender la Constitución Económica y la Constitución Social como un plexo de normas iusfundamentales que regulan la actividad económica y social del Estado y de los particulares, bajo la forma de disposiciones de principio, cláusulas económico-sociales y normas operativas; es decir, normas con densidad, estructura y eficacia normativa diferenciadas. Luego, la Constitución Económica y la Constitución Social son partes componentes de la Constitución que constituidas como un plexo abigarrado de normas, operan como verdaderas directrices en la economía y sociedad civil para el Estado (Estado regulador, Estado de fomento y de servicios y Estado empresario), delimitando los ámbitos de lo público y de lo privado, y para los particulares (personas y cuerpos intermedios) define los campos en que desenvuelve la libertad civil e igualdades formales (derechos civiles).
En la Constitución estos conceptos dan cuenta de direcciones ideológicas diversas (techo ideológico), que aquilatan en fórmulas opuestas como el Estado mínimo y el Estado Social. Precisamente de aquí arranca la necesidad de una apertura del techo ideológico de la Constitución vigente, en armonía con un principio pluralista (ideológico y político) tan propio de una "democracia constitucional"; de suerte que la Constitución en general y la Constitución Económica y la Constitución Social en particular, admitan diversas lecturas legítimas y abran un amplio abanico a las políticas públicas (elaboración, ejecución y evaluación) y a la legislación en el campo económico y social, cuya ejecución compete al Gobierno.
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Además, a modo de balance crítico es posible afirmar que estamos ante una reforma constitucional que llega quince años tarde, ya que parte importante de sus contenidos estaban recogidos en el Acuerdo Nacional (1984), en las "Bases Fundamentales de la Reforma Constitucional" (1979) del Grupo de Estudios Constitucionales e incluso en los debates e informes de la primera reforma de 1989.5 La reforma constitucional de 2005, que tiene un origen parlamentario en el Senado, es fruto, laboriosamente logrado, del octavo intento durante la transición, orientado cada uno de ellos a suprimir los "enclaves autoritarios". El primer intento del Presidente Aylwin terminó con el archivo del proyecto, el segundo fue aprobado por la Cámara de Diputados y rechazado por el Senado, el tercer y cuarto intento de 1994 del Presidente Frei Ruiz-Tagle fueron proyectos archivados, el quinto intento de agosto de 1995 fue retirada de trámite, el sexto intento de octubre de 1995 fue rechazada por el Senado por falta de quórum y el séptimo intento fue un proyecto de marzo de 1997, aprobado por la Cámara de Diputados y rechazado por el Senado por falta de quórum. A mediados de la década de 1990 un intento que pudo haber rendido frutos, por tener apoyo oficial en un partido de oposición, terminó malogrado.
He sostenido también que la reforma constitucional de 2005 llega quince años tarde, ya que el consenso aquilatado y enderezado a suprimir los "enclaves autoritarios" se produce cuando éstos son innecesarios, ante la consolidación durante la transición de un cierto modelo político, social y económico que hace posible una gobernabilidad democrática razonable de Chile, que contrasta con la realidad político-institucional en el concierto continental.
Lo expuesto preliminarmente merece una breve e introductoria explicación. Desde 1990 los siete intentos de reforma constitucional de contenido políticoinstitucional, recogidos en mensajes y mociones, son proyectos de reforma que se habían propuesto, sin éxito, suprimir los denominados "enclaves autoritarios" de la Constitución vigente en dicha época, consistentes en arreglos o "amarres" institucionales destinados a afianzar la injerencia de las fuerzas armadas y de orden en el proceso político cuya máxima expresión fue el Consejo de Seguridad Nacional un verdadero "tigre de papel" (pretorianización en la práctica frustrada durante la década de 1990), y a forzar, paradójicamente en un régimen presidencialista una suerte de empate político Gobierno-Oposición, verbi gratia a través de leyes de quórum especial, como ocurre con las leyes orgánicas constitucionales de "espuria naturaleza", que sustraen parcelas del dominio legal al principio de mayoría como regla de decisión parlamentaria, situación distorsionada que se acentúa mediante un sistema electoral binominal con notorias alte-Page 354raciones y quebrantos del principio de igualdad (y de los principios de representación y proporcionalidad), cuya modificación eventual...
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