Control judicial de los actos políticos. Recurso de protección ante las "cuestiones políticas"
| Autor | Francisco Zúñiga Urbina |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional, Universidad de Chile. Correo electrónico: zdc@zdcabogados.cl |
Trabajo recibido el 4 de junio de 2008; aprobada su publicación el 24 de septiembre de 2008. Fue presentado en las Jornadas Argentino Chileno Peruanas de Derecho Constitucional, en tema abierto "Estado actual de la doctrina de las cuestiones políticas no judiciables", realizadas en la sede de la UCA, Buenos Aires, 16 a 18 de abril de 2008.
Un viejo tema que nos ocupa de tiempo en tiempo es el de los límites del recurso de protección, la acción constitucional por excelencia del proceso de amparo ordinario de derechos fundamentales en Chile, y que dice relación primero con la naturaleza de este proceso amparo, y segundo con la posición del Poder Judicial en particular y de los tribunales de la nación en general en cuanto vía principal para activar un control judicial de los actos de poder político estatal frente al quehacer de los demás "poderes" del Estado y las "autonomías constitucionales" tales como el Banco Central, la Contraloría General de la República, Ministerio Público, y en una versión débil de tal "autonomía" las municipalidades, gobiernos regionales y Consejo Nacional de Televisión.
La naturaleza del proceso de amparo y de los procesos de cognición sumaria, especial y cautelar, nos permiten afirmar la inidoneidad del recurso de protección para resolver cuestiones de lato conocimiento, relaciones jurídicas de derecho privado como las contractuales, "cuestiones técnicas" involucradas en la decisión o actos de autoridades administrativas, entre otras1.
En este marco hoy más de diez años después revisitamos el tema de la justiciabilidad de los actos políticos, revisita que nos llevó, por caminos no explorados excediendo lo relativo a los límites del proceso de amparo de derechos fundamentales, a afirmarnos en nuestras erres. En efecto, nuestro planteamiento es que la posición del Poder Judicial y de los tribunales superiores de justicia en sede protección (lo que circunscribe el alcance mismo del control judicial desplegado en el proceso como una especie de control jurídico) importan la no justiciabilidad de las "cuestiones políticas", claramente, cuando estas cristalizan en actos o decisiones fruto de potestades o atribuciones exclusivas y constitucionales de órganos supremos del Estado o de órganos que gozan de autonomía constitucional. Tal no justiciabilidad debe ser armonizadas con el estatuto constitucional del órgano estatal autor del acto político y el estatuto de derechos fundamentales.
Ello sin perjuicio de la creciente racionalización de "cuestiones políticas" en el Estado de Derecho, como ocurre en Chile con las "cuestiones electorales" desde 1925, las que son encomendadas a la competencia de los tribunales de Justicia Electoral, y también ocurre desde la "Gran Reforma Constitucional" de 1970 a la Constitución de 1925 con los conflictos de poder que dan origen al contencioso constitucional encomendado a la competencia del Tribunal Constitucional.
La no justiciabilidad de las "cuestiones políticas" nos sitúa directamente ante la vieja doctrina de los actos políticos o de gobierno, que aparece como un anacronismo malsano en un Estado de Derecho, pero goza de una envidiable buena salud de la mano de la máxima "salus publica suprema lex est" propia de la muy moderna razón de Estado, y que se erige en un límite a la justiciabilidad de los actos de poder político estatal en sede de protección, es decir, como un límite del control judicial. Ello adquiere especial importancia en la medida que el recurso de protección es el sucedáneo del contencioso administrativo en nuestro país; por lo que la no justiciabilidad de las "cuestiones políticas" en sede de protección tiene una proyección de amplio espectro en el control judicial.
Para esta ocasión hemos circunscrito el análisis jurisprudencial al proceso de amparo de derechos fundamentales vía acción o recurso de protección y a los límites de éste frente a actos políticos provenientes de las cámaras del Congreso Nacional, ya que la jurisprudencia referida a actos políticos del Gobierno ha sido analizada por la doctrina nacional2.
También de un modo indirecto las "cuestiones políticas" son un camino para que el Tribunal Constitucional, llamado a enjuiciar constitucionalmente actos del poder político estatal; autolimite su propio poder o mejor dicho su "competencia" tasada en la Constitución (artículo 93), recurriendo a una versión débil como es la "deferencia" o "deferencia razonada" (autonomía del legislador o del órgano titular de la potestad normativa), lo que va de la mano de principios hermenéuticos de carácter general como: la presunción de legitimidad constitucional de los actos justiciables y la "prudencia". También la exclusión de las "cuestiones de mérito, conveniencia u oportunidad" imbricadas en el acto y el órgano autor de éste de la orbita de la justiciabilidad del Tribunal Constitucional ha sido recientemente reiterado en su jurisprudencia como un límite de su competencia (STC Rol Nº 608, 609, 610, 611 y 612 acum., considerando 13º)3. Lo propio ocurre con la regla hermenéutica empleada por el propio Tribunal Constitucional en ordena ponderar los efectos reales de la decisión jurisdiccional en el sistema jurídico, funcionamiento del sistema político institucional y Estado de Derecho, todo con miras al interés público (STC Rol Nº 558, considerandos 19ª y 23ª). Además esta Judicatura Constitucional entiende que la declaración de inconstitucionalidad es una herramienta de última ratio, por lo que aplica como criterio de interpretación constitucional la "interpretación conforme a la Constitución", de suerte de buscar una interpretación de la norma impugnada que se ajuste a la Carta Política, y sólo en el caso de no ser posible un enunciado conforme, declarar la inconstitucionalidad (STC Rol Nº 29, Nº 38, Nº 304, Nº 368, Nº 420, Nº 460 y Nº 681).
Incluso más tratándose de las "cuestiones electorales" el Tribunal Calificador de Elecciones en el caso "Elecciones internas del Partido Radical Socialdemócrata"(Rol Nº 87-2000, de 18 de diciembre de 2000), de un modo indirecto aplicó la doctrina de las "cuestiones políticas", revocando la sentencia del Tribunal Electoral Regional, señaló carecer de competencia (material y territorial) en procesos eleccionarios internos de un partido político, materia de competencia del Tribunal Supremo de la entidad, dado que su competencia es tasada en la ley, siendo sólo procedente conocer de las reclamaciones que tengan relación con la "generación defectuosa del Tribunal Supremo de un Partido Político" (artículo 57 Ley orgánica constitucional de Partidos Políticos).
El tema adquiere especial relevancia cuando se trata de la impugnación de actos de la Administración del Estado en que el recurso de protección opera como un sucedáneo del contencioso administrativo. Debemos tener presente que formal- orgánicamente no existe ninguna diferencia de "forma" o de "órgano autor" del acto, entre un acto político y un acto administrativo, más aún a la luz de la definición legal del artículo 3º de la Ley Nº 19.880; por lo que la diferencia entre actos políticos y actos administrativos es de "naturaleza" material-funcional, estriba en la configuración de una atribución constitucional, exclusiva, de un órgano supremo del Estado de dirección política (no de móvil o finalidad).
En nuestro medio Gastón Gómez Bernales4 anota las características acerca de los recursos de protección sobre tutela de derechos fundamentales frente a actos de la autoridad administrativa: "Como se observa, la cantidad y variedad de materias que conoce el recurso es infinita. No cabe ninguna duda que los atropellos que se corrigen por medio del RP, deben tener una vía de expresión y de solución expedita y rápida a través de medio apropiados en el Derecho Común. Tal vez debieran mejorarse las medidas precautorias, crearse una especie de rèferè francés o acciones tipo injunction del Derecho inglés. Sin embargo, la formulación en el recurso de cuestiones casi exclusivamente de legalidad de la actuación administrativa, y una decisión judicial que se pronuncia sobre estos aspectos y en la que los derechos fundamentales apenas se expresan, difícilmente configuran una genuina jurisdicción constitucional ni el fondo jurídico del asunto reclama una decisión constitucional de tutela o amparo de derechos, como es la que se espera se dicte en el RP. Si se crearan tribunales administrativos estas materias serán resueltas ahí y no se requeriría el funcionamiento de la jurisdicción constitucional. Además, se infiere de las materias que conoce el RP que existe superposición entre la jurisdicción ordinaria y el RP a propósito de estos asuntos, derivada del carácter competitivo que el recurso tiene con el resto de la jurisdicción de las debilidades institucionales que presenta esa jurisdicción (lentitud, formalidad, etc). Como se propone aquí, es necesario instaurar una nueva acción constitucional destinada a la tutela de derechos fundamentales, con integridad y unidad de la interpretación de la Carta. Lo que señalo acerca de la escasa vinculación constitucional de estos casos, se ve confirmado por el siguiente análisis".
Antes de concluir este apartado preliminar se hace necesario abordar sumariamente la doctrina del acto político y de las "cuestiones políticas". En la doctrina publicística norteamericana la no justiciabilidad de las cuestiones políticas ("political questions") tiene un largo desarrollo. Las "cuestiones políticas" operan como un plástico o maleable límite a la declaración de inconstitucionalidad de las leyes y de los actos de las autoridades políticas, que exceden el ámbito de la jurisdicción y del proceso judicial, que en una enumeración casuística comprende: poderes militares, estados de excepción, validez de tratados internacionales, jurisdicción de los Estados Unidos...
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