Reforma constitucional de 2005 y control de constitucionalidad de tratados internacionales
| Autor | Humberto Nogueira Alcalá |
| Cargo | Doctor en Derecho, Universidad Católica de Lovaina la Nueva, Bélgica |
| Páginas | 60-88 |
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Humberto Nogueira Alcalá: Doctor en Derecho, Universidad Católica de Lovaina la Nueva, Bélgica. Diplomado en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Profesor Titular de Derecho Constitucional y Director del Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca. Presidente de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional. Vicepresidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional. Recibido el 7 de marzo de 2007 y aprobado el 11 de abril de 2007. nogueira@utalca.cl
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La reforma constitucional de 2005 mantiene intacta la primera oración del inciso 1° del N° 1 del artículo 50, actual artículo 54 de la Carta Fundamental, la que otorga al Congreso Nacional la atribución exclusiva de: "Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación".
Se mantiene así la norma de que los tratados internacionales, entendiendo por tales los que define el artículo 2° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, deben ser aprobados o rechazados por el Congreso Nacional, vale decir, por ambas Cámaras: Cámara de Diputados y Senado de la República, antes de que puedan ser ratificados por el Presidente de la República, a quien corresponde la conducción de los asuntos internacionales como Jefe de Estado y jefe de Gobierno, dentro de un tipo de gobierno presidencialista como el que rige en Chile.
La reforma constitucional 2005 incorpora un segundo inciso en el nuevo artículo 54, el que sostiene "La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara, de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo 63, y se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley".
Este inciso 1° reformado introduce una importante precisión en su frase final, que es de gran trascendencia, ya que el texto original podía prestarse a interpretaciones diversas. En efecto, la nueva redacción establece que el tratado internacional "se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley". La expresión "en lo pertinente" explicita lo que parte importante de la doctrina venía soste-Page 61niendo, como asimismo, ya había asumido el Tribunal Constitucional en el sentido que un tratado internacional no es una ley.1
En efecto, un tratado internacional, tal como lo define el artículo 2° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, es un acto jurídico en que concurren la voluntad de dos o más estados u organismos internacionales, a diferencia de un precepto legal o ley que es la expresión unilateral de la voluntad de los órganos colegisladores de un Estado. Asimismo, la Constitución distingue claramente entre tratados y leyes o preceptos legales, especialmente en el artículo 93 de la Constitución, en lo referente a control de constitucionalidad de tratados y leyes. Además es un principio básico en derecho constitucional e interpretación constitucional el postulado del efecto útil, cuando el constituyente establece una diferencia conceptual es para que ella tenga un efecto en dicho ordenamiento jurídico y no para que no tenga ningún efecto, de lo contrario no la habría establecido.
Por otra parte, la oración en análisis formaliza constitucionalmente la interpretación realizada por la doctrina y por el Tribunal Constitucional, la que había sostenido que las materias abordadas por tratados internacionales que correspondían a enunciados normativos que la Carta Fundamental sostiene que deben ser aprobadas por determinado quórum parlamentario en el ámbito del derecho interno de acuerdo al antiguo artículo 63, hoy artículo 66 de la Constitución, debe aprobarse su incorporación por el Congreso Nacional al derecho interno por el mismo quórum, tema que queda zanjado con esta reforma constitucional.
Lo señalado en el párrafo anterior en nada sirve para sostener la tesis de que el tratado tiene jerarquía de precepto legal, ya que la Constitución en ninguna norma específica de derecho positivo ha establecido una jerarquía de los tratados internacionales en el derecho interno. Asimismo, sostenemos que un tratado internacional tiene como fuente el derecho internacional y no el derecho interno, la norma constitucional de derecho interno sólo precisa el proceso de incorporación del derecho convencional internacional al derecho chileno, no pudiendo el derecho interno dejarla sin efecto, modificarla, derogarla o suprimirla, ya que ello sólo puede hacerse de conformidad con el derecho internacional. Así el derecho convencional incorporado válidamente al derecho chileno debe aplicarse preferentemente sobre las normas de derecho interno, mientras el Estado de Chile no se desvincule del tratado de acuerdo con las reglas y principios del derecho internacional. Por tanto, aquí no hay un tema de jerarquía de normas ya que ambas pertenecen a distintos sistemas de fuentes, el tratado al derecho internacional, la Constitución y las leyes al derecho interno, solo hay un tema de aplicabilidad preferente del derecho internacional válidamente incorporado al derecho chileno.
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Por otra parte, el Estado de Chile es Estado parte de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, convención ratificada por Chile y vigente, lo que es obviamente conocido por el constituyente de 2005. La Convención sobre Derecho de los Tratados positiva un principio de ius cogens base del derecho internacional: el principio de buena fe y de cumplimiento de las obligaciones internacionales. En base al mismo se encuentra también el principio de que el Estado Parte no puede oponer su derecho interno, incluida la Constitución al cumplimiento de sus obligaciones internacionales (artículos 27 y 31 de la Convención). Dichas normas imperativas de derecho internacional son de aplicación directa e inmediata, las que junto con ser parte del derecho internacional son también parte de nuestro derecho chileno. Sabido es que las normas de ius cogens se imponen a todos los estados aun cuando estos no consintieren en ellas.
Así ha sido sostenido también por el Supremo Gobierno de la Nación, a través de Ministerio Secretaría General de la Presidencia y del Director Jurídico de la Cancillería en el debate sostenido a propósito del Segundo Informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, sobre el artículo 47 b) del proyecto de Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional. Como señala el señor Edgardo Riveros:
"En esa oportunidad, la decisión política del constituyente fue instalar el control preventivo de constitucionalidad sobre determinados instrumentos internacionales que en adelante sometiera el Presidente de la República a la aprobación del Congreso Nacional. No se pretendió dar a la reforma un efecto retroactivo ni general, porque los efectos de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional en las cuestiones de inaplicabilidad e inconstitucionalidad podrían dejar sin aplicación las disposiciones de un tratado para uno o más casos determinados, en una primera etapa, y las derogarían, en la siguiente.
Es evidente que esos efectos son incompatibles con el Derecho de los Tratados, establecido en la Convención de Viena de 1969, puesta en vigor en nuestro país mediante el decreto N° 381, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de 1981. Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en consideración que nuestro país, al ratificar dicha Convención, hizo una reserva declarando su adhesión al principio general de inmutabilidad de los tratados.
Una sentencia del Tribunal Constitucional chileno que deje sin efecto un tratado internacional entraría en franca colisión con el artículo 27 de la Convención de Viena recién citada, según el cual una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.
En consecuencia, este artículo 47 B, y la indicación que plantea su supresión, deben ser examinados adoptando una óptica coherente con las relaciones internacionales de Chile".
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A su vez, el Director Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores, señor Claudio Troncoso, expresó: "la modificación que hizo la ley N° 20.050 en el número 1) del artículo 50 de la Constitución Política de la República, que pasó a ser artículo 54, descarta absolutamente la interpretación según la cual, hasta entonces, se había asimilado la naturaleza jurídica de los tratados a la de la ley.
Es así que esa conclusión exegética, acuñada por la Corte Suprema sobre la base de la frase que señalaba que la aprobación por el Congreso de los tratados internacionales se sometería a los trámites de una ley, tuvo cabida bajo el imperio de las Constituciones chilenas de 1833, de 1925 e incluso la de 1980, hasta la reforma de 2005. Ella no estaba expresada en un texto normativo explícito.
El claro texto del número 26 del artículo 1° de la ley N° 20.050, que sustituyó el artículo 50 de la Constitución, hoy artículo 54, descarta manifiestamente semejante interpretación. El reemplazo que el número 42 del artículo 1° de la citada ley hizo del artículo 82 de la Carta, hoy artículo 93, apunta en la misma dirección".
En efecto, aseveró el abogado señor Troncoso, la reforma de 2005 estableció que, de allí en adelante, la aprobación de un tratado se someterá, "en lo pertinente", a los trámites de una ley, lo cual deja meridianamente claro que la Constitución no opera una asimilación entre la naturaleza jurídica de ambos tipos de normas, sino que, reconociendo la especificidad de cada una, hace aplicable a la tramitación legislativa de...
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