¿Es la función dictaminadora de la Contraloría General de la República una manifestación de la función consultiva?
| Autor | Juan Ignacio Johnson Narváez |
| Páginas | 304-350 |
301
¿Es la función dictaminadora de la Contraloría General de la República una
manifestación de la función consultiva?
JUAN IGNACIO JOHNSON NARVÁEZ *
RESUMEN
Este trabajo analiza la función consultiva
realizada por distintas entidades chilenas y
extranjeras, revisando sus orígenes, su
historia y características, así como la
potestad dictaminadora de la Contraloría
General de la República y de los dictámenes,
analizando su naturaleza, regulación y
finalidades, para finalmente proceder a
realizar un análisis comparativo entre ambas
con el objeto de demostrar que, atendidas su
particulares características, son dos
funciones muy distintas.
PALABRAS CLAVE
Función consultiva – potestad
dictaminadora – dictámenes.
ABSTRACT
This paper analyzes the consultative
function carried out by different Chilean
and foreign entities, reviewing their origins,
history and characteristics, as well as the
power to interpret legal norms of the
Comptroller General of the Republic and its
binding legal pronouncements, analyzing
their nature, regulation and purposes, to
finally move forward into a comparative
analysis between them in order to
demonstrate that, given their particular
characteristics, they are two very different
functions.
KEYWORDS
Consultative function – power to interpret
legal norms – binding legal pronouncements
– obligatory legal reports.
I. INTRODUCCIÓN
Solicitar y otorgar consejo o asesoramiento son dos acciones tan antiguas como la existencia
humana en sociedad. Es por ello que en las sociedades organizadas han existido entidades
encargadas de ejercer una función de asesoría tanto en la esfera pública como privada1.
A largo de la historia, “cada vez que la Administración se desarrollaba y que el Estado extendía
su actividad a nuevas ramas, hasta entonces dejadas a la iniciativa privada, el gobernante se sentía
más abrumado por su forzosa falta de especialización o por lo limitado de las posibilidades de
raciocinio antes de resolver”2. Es por ello por lo que no ha de extrañarnos que quien gobierna
haya siempre buscado “el complemento de su capacidad mediante la ilustración proporcionada
por extraños”3.
* Estudiante egresado de la Escuela de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. Ayudante de
la Cátedra de Derecho Administrativo, Departamento de Derecho Público PUCV.
1 CORDERO, José, El Consejo de Estado, su trayectoria y perspectivas en España (Madrid, Instituto de Estudios Políticos,
1944), p. 11.
2 Ibíd., p. 12.
3 Ibíd., p. 11.
302
En derecho comparado existen distintos órganos que históricamente han asesorado al poder, y
que han recibido la denominación de órganos consultivos4. Uno de estos son los distintos
“Consejos de Estados”, algunos de los cuales existen hasta nuestros días, como es el caso del
Consejo de Estado francés y el Consejo de Estado español.
Se ha indicado que los Consejos de Estado detentan o llevan a cabo una labor de aconsejamiento
y asesoría, llegando a atribuírseles, por parte de los ordenamientos jurídicos, una función que se
ha denominado tradicionalmente como “función consultiva”. Esta se puede conceptualizar
como aquella función que tiene por finalidad prestar asesoría y aconsejar a la autoridad que
detenta un determinado poder decisorio5. De allí que se hable de función consultiva en los casos
en donde las entidades realizan esta labor asesora.
En el contexto jurídico nacional encontramos variadas entidades que han detentado o que
detentan, en medida más o menos caracterizante, el ejercicio de una función consultiva. Dentro
de estas cabe mencionar al desaparecido Consejo de Estado, al Senado, el pleno de la Corte
Suprema, al Fiscal Nacional Económico, al Consejo de Defensa del Estado.
Respecto a este último, se ha indicado que, junto a la Contraloría General de la República,
constituyen “dos organismos o servicios públicos que desempeñan funciones de asesoría jurídica
general de la Administración chilena [...]. Entre otras funciones, estos servicios tienen a su cargo
la de evacuar informes o dictámenes a las autoridades administrativas acerca de la aplicación de
leyes”6.
En este contexto, encontramos que, en el caso particular de Contraloría, en virtud de su función
dictaminante o dictaminadora, ella puede emitir dictámenes de oficio, a partir de un
requerimiento realizado por la administración pública, o bien, frente a una petición de
pronunciamiento realizada por particulares7, los que manifiestan una “opinión jurídica o juicio
que se emite o forma acerca de la correcta aplicación de un cuerpo normativo”8.
En este orden de ideas, cabe el cuestionamiento de si la labor que realiza la Contraloría General
de la República a través de su función dictaminante constituye o no una manifestación de la
función consultiva.
Para responder esta interrogante, en el presente trabajo procederé a realizar un análisis
comparativo de la función de asesoramiento que lleva a cabo la Contraloría General de la
República, en virtud de su función dictaminante, con la función consultiva ejercida por el
Consejo de Estado francés y el Consejo de Estado español, como también por la ejercida por
diversos órganos en Chile, que ya fueron mencionados anteriormente, considerando
específicamente la naturaleza de los actos emitidos, su contenido y la vinculatoriedad de los
4 FONT I LLOVET, Tomàs, Órganos consultivos, en Revista de Administracioón Pública 108 (1985), p. 54.
5 PANTOJA, Rolando, La organización administrativa del Estado (Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2012), p. 351.
6 AYLWIN, Patricio, Manual de Derecho Administrativo (Santiago, Universidad Nacional Andrés Bello, 1996), p. 121.
7 AYLWIN, Arturo, Algunas reflexiones sobre la Contraloria General de la Republica, en Navarro, Enrique (e ditor) 20
años de la Constitución Chilena (Santiago, Editorial Conosur, 2001), p. 608.
8 Dictamen Nº 61.817, del 12 de diciembre de 2006.
303
mismos, como también la legitimación activa para solicitar pronunciamiento del órgano junto a
su funcionamiento interno.
II. LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS
1. Orígenes históricos
El acto de otorgar consejo y asesoramiento es una labor que se ha ejercido desde antiguo por
distintas entidades, incluso desde la época prerromana con las Asambleas deliberantes celtas e
ibéricas. Por lo mismo, no nos ha de extrañar que incluso en la antigua Roma encontremos una
multiplicidad de antecedentes respecto a organismos que se encargaban de emitir opiniones
sobre distintos temas importantes: los consilium et adsesores y los consistorium 9.
“Desde los primeros tiempos del status civitas los romanos acostumbraron a poner al lado de la
autoridad unipersonal un cuerpo consultivo para que la ilustrara, guiara y moderara con su
prudencia y dictámenes, de tal suerte que, junto a las diversas magistraturas, aparece un concilio
de asesores de emperador o príncipe, denominado “concilio del príncipe” (concilium principis)”10.
El concilium fue creado por el emperador Augusto (53 a.C - 14 d.C.), y tuvo por objeto asesorar,
ilustrar y guiar al emperador o príncipe, razón por la que tradicionalmente se le ha denominado
a esta entidad como “concilio del príncipe” y “consejo del príncipe”. Este se integraba por
amigos de confianza del emperador.
Con la llegada del emperador Diocleciano al poder, el concilium mutó, siendo reorganizado y
mutando su denominación a consistorium principis11.
Si bien durante el Bajo Imperio, los consilium y consistorum terminarían confundiéndose con los
collegia, que fueron órganos de asesoramiento y deliberación12, la figura del consistorium sería el
embrión de la figura de las diferentes entidades que luego serán llamadas Consejos de Estado.
Aquello, a fin de cuentas, es consecuencia del nacimiento de una administración organizada y el
poder absoluto que el emperador romano logró obtener tras consagrarse como autoridad13.
a. Francia
El concilium principis o consejo del príncipe perduró hasta la época del Imperio Bizantino1414.
Luego, durante la Edad Media, surgiría la Curia Regis, o Corte del Rey, órgano que también estaría
presente en otros países dentro del viejo continente.
La Curia Regis o Corte del Rey fue una asamblea compuesta tanto por personajes laicos como
eclesiásticos, quienes tenían como labor el asistir al rey de Francia en el desempeño de sus tareas
9 GUZMÁN, Alejandro, Derecho privado romano (Santiago, Legal Publishing, 2013) 1, pp. 24-25.
10 BALLÉN, Rafael, El Consejo de Estado Frances en el antiguo regimen, en Revista Dialogos de Saberes 25 (2006), pp.
22-23.
11 Ibíd.
12 CORDERO, José, cit. (n. 1), p. 11.
13 BALLÉN, Rafael, El Consejo de Estado Frances en el antiguo regimen, cit. (n. 10), p. 23.
14 Ibíd.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba