Los Estados de Excepción en Uruguay: Hipótesis, Aprobación y Controles Jurídicos o Jurisdiccionales
| Autor | Eduardo G. Esteva Gallicchio |
| Cargo | Decano de la Facultad de Derecho de Punta del Este. Director General del Centro de Documentación y Estudios Constitucionales del Uruguay |
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Punto de partida. La Constitución uruguaya vigente prevé dos poderes de emergencia del Poder Ejecutivo: las medidas prontas de seguridad y la suspensión de la seguridad individual. La doctrina uruguaya no utiliza la expresión "estados de excepción", por el alcance determinado por la Constitución para estos institutos.
Puede considerarse como un tercer poder de emergencia el derivado del caso de estado de guerra, que es una de las hipótesis de apertura de la jurisdicción penal militar1 . Corresponde recordar que la Asamblea General del Poder Legislativo decretó en 1972-esto es, antes de la ruptura del orden institucional que se produjo el 27 de junio de 1973-, el "estado de guerra interno", con la concreta finalidad de hacer competentes a los órganos de la jurisdicción militar -que integran la estructura orgánica del Poder Ejecutivo-, para juzgar a civiles. Por ley 14.068 -llamada "de seguridad del Estado y el orden interno"-, de 10 de julio de 1972, fueron traspasados ciertos delitos del Código Penal Ordinario al Código Penal Militar, con lo cual se obtuvo el preapuntado resultado hasta el restablecimiento del orden constitucional en 1985.
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Ubicación. ARÉCHAGA, refiriéndose a las medidas prontas de seguridad, expresó que "en la historia de las iniquidades cometidas por nuestros Ejecutivos desde 1830 hasta la fecha, ningún inciso de ningún artículo de la Constitución ha servido mejor los intentos de cuantos dictadores haya tenido el país"2.
En determinados períodos existió en Uruguay uso y abuso de los poderes de emergencia, fundamentalmente en el correspondiente a la Presidencia de Pacheco Areco (1968-1972).
Paradojalmente en el período de facto (1973-1985), sólo en una oportunidad se tomó una medida pronta de seguridad, por una eventual crisis bancaria.
Desde el pleno restablecimiento de la vigencia de la Constitución y del Estado de Derecho, no han sido utilizados estos institutos.
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Los textos constitucionales vigentes. Rezan:
3.1. Medidas prontas de seguridad: Artículo 168, acápite y ord. 17º:
"Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros corresponde:..
17) Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que éstas últimas resuelvan.
En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no optasen por salir de él. También esta medida, como las otras, deberá someterse, dentro de las veinticuatro horas de adoptada, a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras o, en su caso, a la Comisión Permanente, estándose a su resolución.
El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de delincuentes".
3.2. Suspensión de la seguridad individual. Artículo 31: "La seguridad individual no podrá suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea General, o estando ésta disuelta o en receso, de la Comisión Permanente, y en el caso extraordinario de traición o conspiración contra la patria; y entonces sólo para la aprehensión de los delincuentes, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 17 del artículo 168".
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Pautas interpretativas. Además del ajuste a las pautas, reglas y criterios adecuados para interpretar una Constitución que, como la uruguaya es escrita, rígida y obtiene su perfeccionamiento jurídico mediante un plebiscito de ratificación, en un Estado que no ha incorporado en calidad de norma constitucional los Pactos en materia de Derechos Humanos, corresponde estar a sus previsiones por mera aplicación de las normas que ligan a Uruguay en materia de Tratados, verbi gratia, la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados.
Por ello, es también punto de partida -por ejemplo en materia de causales, limitaciones, temporalidad, proporcionalidad, racionalidad, etc., la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, que establece en el artículo 27, bajo el rótulo "Suspensión de Garantías": 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
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La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la vida); 5. (Derecho a la integridad personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
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Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión, deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión".
Es grato para un uruguayo destacar la relevante participación que tuvo en su redacción mi compatriota Daniel H. MARTINS, designado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en calidad de relator y autor del Informe DOC OEA/Ser L/II 9/doc. 143.
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Evolución histórica. El esquema básico referido en cuanto a medidas prontas de seguridad y suspensión de la seguridad individual, proviene en lo sustancial de la primera Constitución codificada y rígida de Uruguay como Estado independiente, que entró en vigor en 1830.
La Constitución de 1934 incorporó la regulación de la jurisdicción militar.
El Acto Institucional Nº 19, resultante del Acuerdo o Pacto celebrado en agosto de 1984 entre representantes de los Partidos Colorado, Nacional, Demócrata Cristiano (lema que utilizaba a la sazón la coalición Frente Amplio) y Liberal, con los Mandos militares, previó durante un año un poder de emergencia, denominado estado de subversión, que careció de aplicación y se extinguió en 1986 con el referido Acto Institucional.
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El órgano jerarca del sistema orgánico Poder Ejecutivo -que en la solución constitucional uruguaya vigente es siempre pluripersonal-, sea que actúe el Presidente de la República en acuerdo con el o los Ministros respectivos o en Consejo de Ministros -ambos supuestos de funcionamiento directo del Poder Ejecutivo resultan del acápite del artículo 1684 -, o por delegación de atribuciones -hipótesis de funcionamiento indirecto prevista por el artículo 168, ord. 245 , es competente para tomar medidas prontas de seguridad, en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior.
La doctrina mayoritaria admite que el Poder Ejecutivo toma las medida contando con discrecionalidad6 .
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Corresponde analizar el supuesto de hecho o hipótesis: casos graves e imprevistos de ataque exterior o de conmoción interior.
2.1. Casos graves e imprevistos. Al utilizar la Constitución la conjunción "e", de naturaleza copulativa, deben concurrir los dos extremos.
Al decir de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, "No basta solamente con la grave conmoción interior; si ella no es imprevista, deberá ser atendida con los servicios normales de que el Poder Ejecutivo dispone para el mantenimiento del orden, fortalecidos, si es necesario, por medio de una ley"7.
En virtud de los postulados básicos del Estado de Derecho, nos hallaremos ante un caso grave cuando haya "...desproporción respecto de los medios normales de que el Estado dispone para el mantenimiento del orden"8 , o, al decir de SEMINO, "han de tener una magnitud o importancia lo suficientemente relevante como para poner en peligro el orden público o la estabilidad institucional al no poder ser conjurados con los medios normales de acción"9.
De acuerdo con la doctrina uruguaya clásica, hay caso "imprevisto" cuando no ha podido ser previsto10. En opinión de ARÉCHAGA, «si ha cabido la previsión, no es por medio de medidas prontas de seguridad que el orden debe ser protegido, sino por medio de ley. Debe tratarse de ataque o conmoción "imprevisible", imprevisible para el legislador, comprendido el Poder Ejecutivo, que tiene derecho de iniciativa en materia de legislación. Se trata de un remedio extraordinario, que pone en riesgo la libertad personal. Por tanto, deberá inclinarse el intérprete por las soluciones restrictivas que mejor armonicen con la protección de la libertad». Este instituto "...no es un premio a la imprevisión gubernamental"11.
SEMINO analiza especialmente este tópico y discrepa con la opinión de ARÉCHAGA. Primero, por razones de texto, porque la Constitución no dice "imprevisibles" sino...
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