La gobernabilidad metropolitana de Santiago: la dispar relacion de poder de los municipios.
| Autor | Orellana, Arturo |
RESUMEN En ausencia de un gobierno metropolitano, las grandes ciudades que sostienen la problemática de una gestión multinivel, es decir, donde se sobrepone la acción del gobierno central, regional y de un conjunto significativo de municipios, generan un escenario complejo para la gobernabilidad en pro de un desarrollo urbano y territorial equilibrado. Desde esta perspectiva, la gran disparidad en la configuración socioterritorial que muestra el Área Metropolitana de Santiago constituye un reflejo de la estructura de poder sobre el espacio metropolitano, donde las comunas del cono oriente muestran un mejor posicionamiento para orientar las acciones públicas y privadas a favor del interés público de su población residente.
PALABRAS CLAVES: municipios, gobierno metropolitano, poder, gestión local, gobernabilidad.
ABSTRACT In the absence of metropolitan level government, large cities retain the problems associated with multilevel management whereby the activities of central government, regional government and numerous municipal governments overlap, generating in turn a complex scenario for governance in favour of balanced urban and regional development. From this perspective, the significant disparity in socio-spatial configuration within the Santiago Metropolitan Area reflects the structure of power within this metropolitan space, whereby municipalities in the eastern cone are better able to shape public and private actions in support of the public interests of their resident populations.
KEYWORDS: municipalities, metropolitan government, power, local government, governability.
Antecedentes
El presente artículo constituye un avance en la investigación que lleva actualmente el autor para el caso del Área Metropolitana de Santiago de Chile. Se inserta dentro de una línea de trabajo que se inició con una investigación realizada en años recientes para el caso del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), materializada en la tesis doctoral "La incidencia de la gestión municipal en la gobernabilidad metropolitana del Área Metropolitana de Barcelona" (1).
El propósito de la investigación realizada en su oportunidad, fue desarrollar y aplicar una metodología que permitiera establecer en áreas metropolitanas cómo la orientación de la gestión municipal puede influir en la gobernabilidad metropolitana, particularmente de aquellos municipios donde la población residente tiene un perfil socioeconómico superior. En este intento, la propuesta metodológica combinó en el análisis de forma pionera fuentes cualitativas y cuantitativas de carácter secundario. En una primera fase de investigación, se buscó probar que en las áreas metropolitanas existe una disparidad significativa de perfiles socioterritoriales entre municipios. En base a la aplicación de esta metodología, se comprobó que para el caso del AMB coexisten municipios cuya población presenta, por un lado, un alto grado de educación y pertenece a la categoría sociocupacional de Dirigentes (directivos públicos y privados), con escasa o casi nula población en situación de pobreza, donde el municipio detenta un alto presupuesto per cápita, el cual no se explica por los tamaños de población a escala local. Y, por otro lado, municipios que muestran un perfil socioterritorial totalmente opuesto.
A partir de dicha constatación, se exploró en la relación que existía entre los perfiles socioterritoriales de los municipios y el tipo de demandas sobre la gestión municipal, partiendo de una hipótesis preliminar consistente en probar si es que el perfil socioterritorial de la población residente determina en forma importante las actuaciones de la gestión municipal. Esta hipótesis, que en apariencia se podría haber considerado de total obviedad, debía ser probada, lo que llevó a contrastarla con la información contenida en las actas municipales para un período de cinco años, para lo cual se compararon las actas de los cinco municipios del extremo superior con los cinco del extremo inferior del ranking. A partir de esta constatación, fue posible plantearse una segunda hipótesis de trabajo, consistente en la sospecha que la gestión municipal de los municipios de perfil socioterritorial superior se enfocaría preferentemente hacia actuaciones que tiene un impacto más metropolitano que local. Esta hipótesis, para el caso del AMB, fue validada, a partir también de comprobar que las noticias relativas a la gestión municipal que alcanzaban presencia en los medios de prensa escrito, para el mismo período que se revisaron las actas municipales, se comportaba de la misma forma. Y, así también, había total correspondencia entre los objetivos de trabajo de las organizaciones no gubernamentales con personalidad jurídica con domicilio en una comuna, y el perfil de sus residentes.
Todo lo anterior sintetiza el proceso metodológico con el que se está trabajando el caso del Área Metropolitana de Santiago (AMS), siendo este artículo un primer esfuerzo de reflexión y análisis sobre la dispar relación de poder de los municipios en esta metrópolis, que se puede deducir de los marcados diferenciales que surgen del ranking de perfiles socioterritoriales construidos sobre la base del método aplicado por Sánchez (1997) para el caso de los municipios de Cataluña. Sin embargo, previo a mostrar esos resultados, se entrega un acabado marco teórico que sustenta la relación entre lo metropolitano, la gestión de los municipios y la gobernabilidad, donde se encuentran fundamentos de peso para relacionar el poder de los municipios con la gobernabilidad metropolitana, aun sin haber terminado la investigación en curso para el AMS.
De lo metropolitano y lo local
El territorio metropolitano se articula en una superposición de varios niveles político-administrativos, siendo en gran parte de los casos común que este espacio lo configuren un número significativo de municipios, y que esté además bajo un gobierno de escala territorial superior: regional, provincial y departamental, siendo una excepción la existencia de alguna Alcaldía Mayor o Gobierno Metropolitano. La resistencia a la institucionalización metropolitana, según Borja (2008) se manifiesta por dos frentes. Por un lado, la cesión de competencias desde el nivel superior y desde el nivel inferior de gobierno y, por otro lado, debido al rechazo a nuevos gobiernos por ser estructuras demasiado alejadas de la ciudadanía, lo que significa que ambas razones lleven a que en las áreas metropolitanas se instale un escenario de competencia no declarada entre municipios en la búsqueda de dar respuestas a las demandas de sus residentes.
Lo anterior obliga a una mejor comprensión de este fenómeno metropolitano, que deje atrás lo que entendíamos por ciudad: "aquella composición espacial definida por alta densidad poblacional y el asentamiento de un amplio conjunto de construcciones estables, una colonia humana densa y heterogénea conformada esencialmente por extraños entre sí" (Delgado, 1999, p. 23). Por el contrario, la metropolización trae consigo la multiplicación de espacios urbanizados, donde, como señala el mismo autor, "los vínculos son preferentemente laxos no forzosos, los intercambios aparecen en gran medida no programados, los encuentros más estratégicos pueden ser fortuitos, domina la incertidumbre sobre interacciones inminente, las informaciones más determinantes pueden ser obtenidas por casualidad y el grueso de las relaciones sociales se produce entre conocidos 'de vista'" (pp. 23-24).
En sintonía con lo anterior, se expresa en muchos casos lo que Soja (2000) en su libro Postmetropolis invoca con su definición defractal city, aludiendo a un proceso de metro-polarización donde se recrudecen desigualdades en la ciudad a partir del fenómeno de crecimiento suburbano. Se trata de una geometría fracturada que incrementa las distancias territoriales y sociales, lo que genera un nuevo orden socio-urbano sobre la base de nuevos patrones de estratificación social, posible de advertir en una serie expresiones, como el crecimiento de la pobreza, la segregación espacial, el empobrecimiento de la clase media y la explosión social de los suburbios. Se instala un clima urbano amparado en el desconocimiento del vecino que alimenta una percepción de la ciudad del miedo y la concepción del ciudadano como usuario. Esto, en el marco de una globalización que se impone a escala planetaria, caracterizada por un proceso que genera espacios contradictorios, marcados por los conflictos, la diferenciación interna y los continuos cruces de límites, donde las metrópolis conectadas en la red de ciudades globales atraen el poder corporativo global y son a su vez uno de los sitios clave para su valorización (Sassen, 2003).
Sin embargo, se da la paradoja que en estas metrópolis donde se engendran las desigualdades, también son el lugar donde la población más desfavorecida por el sistema encuentra sus oportunidades de desarrollo. Es en estos espacios donde se expresan nuevas formas de gobernanza, dado que es el lugar donde están dadas las condiciones y la oportunidad de realizar sus reclamos sobre la ciudad, por ende, donde se concentra la mayor expresión del poder político y económico de la sociedad. El contexto contradictorio y dinámico de globalización como agente inductor del proceso de metropolización, genera múltiples cambios económicos, políticos, sociales, culturales y espaciales, que van configurando formas de organización socioespacial y territorial, que tensionan la necesidad de convivencia social (exclusión, segregación, fragmentación) como la distribución igualitaria de los recursos en el espacio territorial de las grandes urbes (Capel, 2003).
El espacio metropolitano, a su vez, se configura como el lugar con mayores ventajas para invertir, producir, recrearse y residir. El interés público se ve amenazado por el papel gravitante que ejercen sobre la gobernabilidad de la ciudad las clases directivas, aquellos que pueden elegir arbitrariamente y con total libertad dónde...
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