La ciudad y sus partes: una historia de la institucionalidad local en la Ciudad de Buenos Aires. - Vol. 40 Nbr. 119, January - January 2014 - EURE-Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales - Books and Journals - VLEX 488692410

La ciudad y sus partes: una historia de la institucionalidad local en la Ciudad de Buenos Aires.

Author:Landau, Mat
 
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RESUMEN Entre fines del siglo XIX y fines del siglo xx se han sucedido en la Ciudad de Buenos Aires diversas formas de institucionalidad local. Leemos este proceso como la particular construcción de una relación de gobierno entre los poderes públicos y los habitantes, en la cual el marco de referencia no es la totalidad de la ciudad, sino sus partes constitutivas, esto es, zonas o barrios. El recorrido por diversos momentos históricos (la federalización de la ciudad, las primeras décadas del siglo XX, el peronismo, los años de su proscripción y la era democrática inaugurada en 1983) permite interpretar las continuidades y rupturas de las formas en que se estructuró esta relación. Con ello queremos contribuir a la comprensión de los diversos modos en que se van estableciendo las relaciones de cercanía o lejanía, tanto territorial como simbólica, entre autoridades públicas y habitantes de la ciudad.

PALABRAS CLAVE gobierno local, historia urbana, participación ciudadana.

ABSTRACT I Between late nineteenth and late twentieth centuries various forms of local institutional arrangements have succeeded one another in Buenos Aires. These local arrangements are seen here as the construction of a government relationship between public authorities and the people, whose frame of reference is not the city as a whole, but its constituentparts, such as zones or districts (barrios). By looking at various historical moments --the federalization of the city, the first decades of the twentieth century, Peronism, the years of its proscription and the democratic era inaugurated in 1983--we seek to interpret the continuities and ruptures of the ways in which this relationship was structured. Our aim is to add to the understanding of the various forms in which closeness and distance, both territorial and symbolic, were established between public authorities and the inhabitants of the city.

KEYWORDS | local government, urban hútory, citizen participation.

Introducción

Este artículo propone un recorrido sociohistórico por las formas cambiantes en que, en diferentes períodos, las elites gobernantes concibieron el modo en que el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires debía desarrollar un tipo específico de institucionalidad local. Entendemos por ello la construcción de una relación de gobierno entre los poderes públicos y los habitantes, cuyo marco de referencia no está definido por la totalidad de la ciudad, sino por sus partes constitutivas, esto es, zonas o barrios (1). El desarrollo de la institucionalidad local puede establecerse siguiendo la instauración de autoridades electivas o la construcción de formas de reconocimiento estatal respecto de organizaciones o instituciones barriales a las que se les asigna una función gubernamental.

El análisis se establece en torno a dos ejes articulados. Por un lado, se examinan las concepciones predominantes, en cada etapa histórica, en relación con los criterios fundamentales sobre los que debe estructurarse el gobierno de la ciudad: si las autoridades deben ser electivas o no, si el voto debe o no ser universal, si las instituciones municipales son meramente administrativas, si es preciso apelar a un saber técnico especializado, etcétera. Por el otro, se indaga en la forma como se vincula cada concepción del gobierno con un modo específico de incorporar la institucionalidad local.

El artículo está dividido en seis apartados. En los cinco primeros realizamos un recorrido sociohistórico, identificando las particularidades de diversos períodos de la ciudad: la situación posterior a la federalización de 1880, la Buenos Aires de entreguerras, el primer peronismo, los años que separan la caída de Perón y la dictadura militar de 1976, y aquellos que van desde el retorno democrático a nuestros días. Luego, a partir de lo analizado, realizamos una reflexión que busca plantear las continuidades y rupturas históricas, abriendo un camino para establecer interrogantes sobre el nuevo escenario porteño, marcado por la puesta en funcionamiento de las comunas.

Buenos Aires luego de la federalización

Luego de que la Ciudad de Buenos Aires fuera federalizada, en 1880, el Congreso de la Nación se abocó a la discusión de las normas jurídicas que regirían su gobierno. Entre los años 1881 y 1882, los parlamentarios debatieron y sancionaron la ley orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 1260) (2). Los argumentos predominantes se apoyaban en una visión muy frecuente en el pensamiento municipalista decimonónico, que concebía la municipalidad como una agrupación de individuos con intereses civiles en común, dados por sus relaciones de vecindad y sus vínculos económicos (3). No todos los habitantes de la ciudad eran considerados miembros de la municipalidad, sino solo los "vecinos", que en el lenguaje de la época refería solo a aquellos que contribuían con la ciudad a partir de la paga de un impuesto directo.

De esta particular concepción derivaba la manera de pensar del gobierno de la ciudad, que estaría compuesto por una sumatoria de tareas administrativas de bajo nivel de complejidad. Las tareas "sencillas" del gobierno comunal llevaban a muchos diputados y senadores a sugerir la conveniencia de instituir un cuerpo colegiado en lugar de uno unipersonal, aunque finalmente la ley sancionada estableció la coexistencia de una rama legislativa elegida a través del sufragio (el Concejo Deliberante) y una rama ejecutiva unipersonal (el intendente), designada directamente por el presidente de la Nación. En esta manera de concebir el gobierno de la ciudad solo se estipulaba una participación ligada al sufragio municipal, que era el modo a través del cual los vecinos tomaban parte de su propio gobierno. Pero en tanto que el criterio de pertenencia a la municipalidad se asociaba a la contribución monetaria, el voto no era universal, sino restringido. La ley orgánica municipal impuso como criterio que los individuos que podían ocupar una banca debían ser letrados, mayores y debían pagar un impuesto directo al Municipio, un impuesto comercial o industrial, o ejercer una profesión liberal. Los extranjeros podían, por su parte, ser elegidos si pagaban un impuesto superior a cien pesos. Se imponían algunas condiciones aún más estrictas a los electores, que excluían a los estratos sociales más pobres. Como muestra Guy Bourdé (1974), "en 1890, por ejemplo, para una población de cerca de 500.000 habitantes, se inscriben en las listas 6.754 electores, y solo se vota a 4.034 individuos, lo que representa un 0,01 por ciento de la población!" (p. 99).

Esta particular mirada comenzó a ser modificada a partir de un proceso de crecimiento urbano y de complejización social que significó un acelerado cambio de la ciudad entre las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del XX (Gorelik, 2004; Gorelik & Silvestre 1991; Hardoy & Gutman, 1992; Landau, 2011; Scobie, 1977). El crecimiento vertiginoso de la Buenos Aires finisecular fue acompañado de una acción pública, llevada a cabo por el intendente Alvear y sus sucesores, que se enmarcaba en los principios modernizadores que había seguido Haussman en París. En este sentido, desde el poder ejecutivo de la Municipalidad comenzó a desplegarse una racionalidad del gobierno de la ciudad que se alejaba de una concepción ligada a las tareas administrativas sencillas. En su lugar, se planteaba una complejización de las prácticas administrativas, a partir de la invocación de la necesidad de construir un aparato burocrático estatal y del incipiente despliegue de un ideal técnico, ligado a la invocación del saber científico y experto como modo de resolución de los problemas urbanos.

Si bien el programa modernizador en la Buenos Aires finisecular era muy intenso e incluía la apertura de numerosas oficinas públicas y el desarrollo de los servicios urbanos (Pírez, 1998), la rapidez de las transformaciones sociourbanas llevaba a que la presencia del Estado en los sectores más alejados del centro fuera insuficiente. El resultado era una gran deficiencia en la infraestructura más básica. La ausencia del Estado llevó a que, en muchos casos, fueran los mismos habitantes del lugar los que comenzaran las tareas de urbanización de los nuevos vecindarios, como las obras de pavimentación de las calles (Tella, 1994). Esta autogestión, lejos de ser criticada, era alabada por parte importante de la opinión pública, que la comenzaba a ver como una forma de colaboración con las autoridades municipales. La Revista Municipal festejaba en 1895 la creación de las primeras "asociaciones de fomento" en los vecindarios recientemente constituidos:

En los actos de la Intendencia, la mayoría de la población solo ve aquellos que se prestan a la crítica (...) solo ve los baches en los afirmados, los depósitos de basuras, los terrenos baldíos, y hasta se responsabiliza al Intendente de las compadradas de los mayorales de tramways ó de los abusos de los inspectores. Y hay que contar que esos mismos que censuran y gritan a tort et a travers invocando a cada rato su título de contribuyente y su amor por el adelanto de la ciudad nada hacen para cooperar à la acción municipal y facilitar su tarea (...). Hay un remedio eficaz para poner término a esta situación inconveniente, retardataria e injusta. Ese medio es la formación de sociedades parroquiales de fomento, que acostumbrando a los contribuyentes a ocuparse de las cosas e intereses municipales serían auxiliares de la autoridad y estímulo a sus esfuerzos (Revista Municipal, 15 de junio de 1895).

La cita expresa una crítica a la sola invocación del "título de contribuyente" para lograr un gobierno eficaz. En contraposición, aparece por primera vez una voz que apela a la organización de los habitantes de una zona de la ciudad para colaborar con los poderes municipales. Por supuesto que no hay que sobrevalorar el modo en que por entonces se apelaba a la incorporación de los habitantes en la resolución de las problemáticas de su zona de residencia...

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