La doctrina de los poderes públicos y la Contraloría General de la República
| Autor | Francisco Jorquera |
| Páginas | 505-519 |
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I
La esencia del régimen democrático radica en la fiscalización: es éste un concepto tan elemental del Derecho Público que no se hace necesario entrar a examinarlo.
La fiscalización, en nuestro régimen político, de la misma manera que en todos los sistemas democráticos, tiene dos formas con sus respectivos órganos: son la política, que corresponde al Congreso Nacional, y la administrativa, que pertenece a la Contraloría General de la República.
Este último órgano, en contra de lo que generalmente se cree, no es nuevo en nuestra administración. Por el contrario, tiene los siguientes antecedentes, ya remotos, ya próximos.
El Senado-consulto de 8 de julio de 1820, expedido por el Director Supremo, don Bernardo O'Higgins, creó el Tribunal Mayor de Cuentas, cuyas funciones fueron análogas a las del Tribunal que conocimos en el primer cuarto de este siglo.
Fué suprimido por la ley de 7 de diciembre de 1828, que creó en su reemplazo una Comisión de Rezagos y una Mesa de Residencia, antecedentes que son de la Dirección de Contabilidad y del Tribunal de Cuentas.
La ley de 1828 fué substituida, a su turno, por la Ordenanza de 18 de mayo de 1839, expedida por el Presidente, don Joaquín Prieto, y su Ministro de Hacienda, don Joaquín Tocornal, la cual creó la Contaduría Mayor y el Tribunal Superior de Cuentas.
Los servicios administrativo-financieros tomaron su organización clásica y cuasi-definitiva en la Ley de Organización de los Servicios de Hacienda, de 22 de diciembre de 1875, por la cual se dan formas a una
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Corte de Cuentas, a la Dirección General de Contabilidad, a la Dirección del Tesoro y Amonedación, a la Dirección de Impuestos y de Crédito Público, a la Dirección de Aduanas y a las Tesorerías Provinciales y Departamentales.
En lo que directamente nos interesa, la Dirección General de Contabilidad fué reformada por la ley de 20 de enero de 1883, y la Corte de Cuentas tomó sus formas definitivas como Tribunal de Cuentas, en la ley de 20 de enero de 1888.
Todos los antecedentes pueden consultarse en las "Leyes Vigentes en Chile", de don Ricardo Anguita; en la "Contraloría General de la República", de don Enrique Silva; en "Génesis y desarrollo de los Servicios de Hacienda", de don Renato Marquezado, y en casi todos los tratados nacionales de Hacienda Pública.
El sistema creado por las leyes de 1883 y 1888 era punto menos que perfecto, y así lo declaró la Misión Kemmerer que vino a estudiar nuestro régimen financiero, a raíz de la revolución de 1924; pero como había que proponer algo nuevo, se indicó la conveniencia de que el Tribunal de Cuentas y la Dirección de Contabilidad se fundieran en un solo organismo, bajo la dirección de un funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la República al que, como no había palabra castellana para designarlo, se lo denominó con el neologismo, de Contralor General de la República.
Sólo que la Misión Kemmerer sabía muy poco de fiscalización, control o contralor administrativo.
Esa fiscalización era incipiente en los Estados Unidos, lo que tal vez encuentra su explicación en el hecho de que las funciones del Estado central eran muy reducidas: la dirección de las relaciones internacionales; el mantenimiento de las fuerzas de defensa, y las aduanas. Ello explica que, de los ingresos públicos, sólo el 44 % correspondía al Estado central. Y en efecto, W. F. Willoughby, en su libro "The National Budget Sistem", publicado en 1926, dice que "el sistema presupuestal de los Estados Unidos era uno de los más deficientes y desordenados que pudieran encontrarse establecidos en país alguno".
El propio autor había sido miembro de una comisión nombrada por el Presidente Taft, en 1911, para estudiar los métodos más eficaces para el manejo y control de la administración pública. Sometidos los informes por ella elaborados al Congreso, fueron rechazados, en 1913. En 1916, se creó un Instituto de Investigaciones, de que también formó parte el autor, el cual publicó diversos estudios sobre la fiscalización administrativa en Inglaterra, Francia y Estados Unidos. En 1919, la Cámara de
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Representantes nombró un comité para estudiar las reformas necesarias; el Senado modificó el proyecto que le fué remitido y sus reformas no fueron aceptadas por la Cámara; en 1920 se llegó a un acuerdo de ambas ramas del Congreso; pero su proyecto fué vetado por el Presidente Wilson; en 1921, las Cámaras rechazaron el veto presidencial, y las reformas entraron a regir el 1° de julio de 1922. El Presidente Roosevelt obtuvo la reforma de la ley, que era deficiente, en 1939.
Así, pues, los Estados Unidos vinieron a organizar su sistema de fiscalización 102 años después que nosotros, y sus hombres carecían por completo de experiencias en la materia. Su Contraloría así creada tras penosos esfuerzos, tiene el control jurídico y numérico-legal de las actividades presupuestales y financieras del Gobierno, que realiza a través de la refrendación de los giros para gastos, y el examen y fenecimiento de las cuentas (Leopoldo Lascarro: "La administración financiera y el control fiscal en Colombia", prólogo de Carlos Lleras Restrepo). Lo mismo que entre nosotros.
En 1923, el Gobierno de Colombia contrató los servicios de una Misión de Consejeros norteamericanos presidida por Edwin Walter Kemmerer, la cual, con sus escasas experiencias positivas de menos de un año, recomendó la creación de la Contraloría General, que fué muy defectuosa, lo que obligó a estudiar su modificación, bajo las inspiraciones de otra Misión presidida por Mr. Kemmerer ¿ya más experimentada¿ con el resultado de practicarse la reforma fiscal en 1930.
Entre tanto, sin mayor caudal que aportarnos, la Misión Kemmerer se trasladó de Colombia a Chile en 1925, para hacer las recomendaciones que, en materia de fiscalización, quedan apuntadas: como nuestro sistema era punto menos que perfecto, sólo convenía reunir a la Dirección de Contabilidad y al Tribunal de Cuentas en un organismo, bajo la férula de un funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la República.
La Contraloría General no es otra cosa, pues, que la fusión de los mismos órganos que existieron por más de cien años entre nosotros y que jamás produjeron interferencias de naturaleza alguna. Estas sólo comenzaron a surgir en los últimos años, por las razones que explicaremos.
II
La Contraloría General, fusión del Tribunal de Cuentas y la Dirección de Contabilidad, es, por consiguiente, un órgano de fiscalización administrativo-financiera y debe ejercer sus funciones en dos formas: la calificación de los decretos del Ejecutivo y la refrendación de los gastos (esto es, la calificación de si ellos caben en las autorizaciones legales), antes que éstos se realicen; y el juzgamiento de las cuentas, después de su rea-
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lización. Y nada más: sus otras funciones, incluyéndose la inspección de los servicios, son secundarias y miran a los mismos fines.
El Contralor es, entonces, el ojo avizor que el Presidente de la República tiene sobre la administración que éste dirige, para velar por su corrección. Por eso, el Contralor debe ser un funcionario de la exclusiva confianza del Presidente, removible por la simple voluntad suya. Ahora, si el Presidente o sus Secretarios de Estado no atienden a las indicaciones de la Contraloría en las operaciones previas de la administración que son la calificación de la legalidad de los decretos y su refrendación, y la rendición ulterior de las cuentas, allá ellos, que están sujetos a la fiscalización política del Congreso Nacional.
Pero volvamos a la historia. Como nada nuevo propuso la Misión Kemmerer en cuanto a fiscalización, sus recomendaciones en esta materia no fueron atendidas, hasta que, en uso extensivo de facultades extraordinarias que no se le habían dado por la Ley N° 4113, el Gobierno, ya en plena época dictatorial y con las firmas del Presidente Figueroa y del Ministro Ortiz Vega, dió vida a la Contraloría en el Decreto con Fuerza de Ley N° 400 bis, de 26 de marzo de 1927, el que fué modificado por el Decreto con Fuerza de Ley N° 2960, dictado en uso de las mismas facultades no otorgadas, pero ampliadas por la Ley Nº 4156, con las firmas de los señores Carlos Ibáñez y Pablo Ramírez. No es, por cierto, un muy noble origen para un órgano jurídico.
Otro Gobierno de facto modificó la organización en sus detalles, por el Decreto Ley N° 258, de 22 de julio de 1932, complementado por el Reglamento de 20 de abril de 1933, y aquí comienza el problema en su doble aspecto de la extensión de las funciones y de la autonomía.
Con un criterio empírico, discutible desde el punto de vista jurídico, pero respetable por diversos conceptos que no es del caso examinar, se...
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