Responsabilidad Constitucional del Gobierno - Núm. 12-2, Junio 2006 - Ius et praxis - Libros y Revistas - VLEX 43391741

Responsabilidad Constitucional del Gobierno

Autor:Francisco Zúñiga Urbina
Cargo:Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Diego Portales. E-mail: zdc@zdcabogados.cl.
RESUMEN

El artículo analiza la responsabilidad constitucional del Gobierno y sostiene que es jurídico-política, de lejano cuño penal y administrativo, y el procedimiento empleado para hacerla efectiva es la acusación en juicio político, que es un típico caso de "justicia política". A la responsabilidad constitucional se suman las responsabilidades civil y penal de Derecho Público del Presidente de la Repú... (ver resumen completo)

 
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    Versión completa de Ponencia a Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional, Lima Perú, 24 y 25 de Agosto de 2006. Artículo se ha presentado el 22 de agosto y ha sido aprobado con fecha 27 de octubre de 2006.


I Prolegómenos

El estudio monográfico del sistema de responsabilidades de los órganos del Estado (servidores públicos o autoridades) exige situar este sistema en el contexto de las decisiones básicas o fundamentales que el Estado tiene acerca de su forma política, forma jurídico-política, régimen político y tipo de gobierno, y que se recogen en la Constitución; de suerte que, la clásica y maquiaveliana visión acerca de la República como una forma de Estado en que impera la responsabilidad de los gobernantes (en oposición a las monarquías), adquiera pleno sentido en el arreglo institucional concreto de nuestras contemporáneas democracias constitucionales. Completan un estudio monográfico la responsabilidad patrimonial del Estado como sistema de potestades, que en el despliegue de su actividad deviene en lesiva de derechos fundamentales de contenido patrimonial, a saber: responsabilidad del Estado Legislador, responsabilidad del Estado Administrador y responsabilidad del Estado Juzgador.

Por otra parte, el estudio específico de la responsabilidad constitucional del Gobierno (Presidente de la República y ministros de Estado) exigen contextualizar esta responsabilidad específica en el régimen político y forma de gobierno presidencialista, y en las tradiciones fundacionales del constitucionalismo moderno: norteamericana y francesa (Díez-Picazo). En un régimen presidencial o en uno presidencialista no existe en rigor responsabilidad política directa del Gobierno y control político parlamentario hasta sus últimas consecuencias, que se produce cuando "un detentador de poder tiene que dar cuenta a otro detentador de poder sobre el cumplimiento de la función que le ha sido asignada" (Bidart-Carnota), y que irroga el cese del Gobierno a través de la censura o desconfianza, con todos sus resguardos fruto de su racionalización de postguerra.1

Luego, la responsabilidad del Gobierno debe estar inserta en el sistema de responsabilidades del poder. La responsabilidad política supone abuso en la utilización o en el ejercicio del poder, y se castiga con la privación de éste; la responsabilidad civil, que implica lesión en el patrimonio del Estado o en los particulares, se corrige obligando a restituir o indemnizar el daño, y la responsabilidad penal, que entraña infracción punible en la legalidad objetiva sancionadora, se castiga con la privación de bienes jurídicos en que consiste la pena. La persecución de la responsabilidad penal de los gobernantes (también de la responsabilidad constitucional), se organiza siguiendo tres modelos: judicial puro, tribunal especial y sistema legislativo (Pérez Serrano).2

Esta "criminalidad gubernativa" (Díez-Picazo) responde en su modelo de organización y de sanción a específicas condiciones histórico-políticas, y que están en el debate desde los orígenes del constitucionalismo moderno (en las usinas de éste que fueron las revoluciones político-burguesas, americana y francesa), sin perjuicio de observarse en las repúblicas antiguas (Jellinek) y en el constitucionalismo antiguo (McIlwain) institutos destinados a exigir la responsabilidad de los cargos públicos como el ostracismo, graphé paranomon, provocatio ad populum, quaestiones perpetuae, en la antigüedad greco-latina enderezados al "gobierno constitucional" entendido como "gobierno limitado" .3 El propio Maquiavelo, desde su inocultable republicanismo, en sus archiconocidos "Discursos" nos recuerda agudamente : "lo que hay de más indomable en un Estado republicano es el Poder Ejecutivo, que dispone de las fuerzas de la Nación".

En relación a estos modelos de "criminalidad gubernativa" podemos identificar verdaderas tradiciones en el constitucionalismo de los modernos; tradiciones en que se acoplan historia, política, cultura e ideologías.

La tradición jurídico constitucional británica somete la "criminalidad gubernativa" a la justicia ordinaria, ya que en la monarquía limitada primero y en la monarquía parlamentaria después el principio "el rey no puede actuar ilegalmente" ("the King can do no wrong") es perfectamente compatible con el carácter puramente simbólico del monarca ("dignified pars" de Bagehot)4 en que carece de poder real y efectivo, y con el carácter fiduciario del Gobierno cuya confianza depende de la cámara baja del Parlamento, lo que hace innecesario antiguos institutos anglosajones como el "bill of attainder" y el "impeachment".

En cambio, la tradición jurídico constitucional francesa somete la "criminalidad gubernativa" a un "tribunal especial" fruto de una larga y compleja evolución, en la que tiene importancia la antigua (revolucionaria) y justificada desconfianza europeo-continental hacia los jueces, que da origen a la idea de "delitos ministeriales". Un botón de muestra lo encontramos en la argumentación de un liberal doctrinario como Constant quien sobre la responsabilidad de los ministros señala: "en cuanto al abuso del poder legal que corresponde a los ministros, es evidente que sólo los representantes del pueblo están en situación de juzgar si el abuso existe, y sólo un tribunal especial, que posea una autoridad específica, pueda pronunciarse sobre la gravedad de tal abuso"(...) "la constitución otorga un tribunal especial a los ministros. Hace uso de la Cámara de los Pares para instituirla en juez de los ministros en aquellas causas en las que no haya una persona lesionada que se encargue de la acusación. Los pares son efectivamente, los únicos jueces con suficiente conocimientos y cuya imparcialidad está asegurada".5

Por otra parte, la tradición constitucional norteamericana establece un "sistema legislativo" de persecución de la responsabilidad constitucional del Gobierno, y retoma el viejo instituto anglosajón del "impeachment" como una excepción al principio de separación de poderes, tan propio régimen presidencial. Para los "padres fundadores" de la Constitución de 1787 el quid del régimen político de la República del norte es un sistema de frenos y contrapesos ("checks and balances"), un arreglo institucional de limitación y equilibrio de poder, más que de participación política democrática.6

Por último, la responsabilidad constitucional del Gobierno, que en los regímenes presidencialistas entronca con el "impeachment" o acusación en juicio político, nos exige abordar la caracterización de esta responsabilidad como responsabilidad jurídico-política que se encausa a través de un procedimiento dual (acusación y juicio político), con resguardos garantísticos de legalidad y debido proceso legal mínimos, que se encuadra en la denominada "justicia política", de resorte decisoreo de órganos políticos (Cámara de Diputados y Senado) y que impone sanciones políticas (destitución e inhabilitación temporal).

II El "Impeachment" en américa latina: Derecho y política

El "impeachment" opera en los presidencialismos como un mecanismo de "control interórgano de la Asamblea frente al detentador del poder ejecutivo" (Loewenstein).7 Lo peculiar de este control es que, a pesar de que el régimen presidencialista está asentado en la doble legitimidad democrática del Parlamento y del Gobierno, y en una separación rígida de poderes, el "impeachment" hace excepción a la separación de poderes imponiendo responsabilidad constitucional (jurídico-política) al gobernante, separándolo del poder.

La recepción del "impeachment" en América Latina se da en el cuadro de un presidencialismo complejo en sus formas concretas de arreglo institucional, copia superlativa del régimen presidencial clásico, y que con matices, se caracteriza por el predominio del Poder Ejecutivo8; lo que obviamente jugó en contra de la efectividad de mecanismos propios de la "justicia política", por lo que estos mecanismos han sido durante casi dos siglos una "espada oxidada", más aún las demasías en el ejercicio del poder por los gobernantes conducían casi necesariamente a golpes de mano, golpes de Estado o revoluciones o bien al recurso abusivo al Derecho de Excepción ("dictadura constitucional").

En mucha menor medida, ya que las revoluciones de la independencia en América Latina fueron revoluciones políticas y el soporte ideológico dominante en la construcción del Estado fue el liberalismo, y las tradiciones constitucionales americana y francesa (con un influjo más impreciso del constitucionalismo gaditano), también confluye en la configuración de la acusación en juicio político e institutos análogos el instituto del juicio de residencia del Derecho Público indiano y que tiene raíces bajo medievales en Castilla León y en la "purga de taula" o juicio de "purgar taula" de la Corona de Aragón (1283), juicios ligados a un juramento que debían prestar los funcionarios de la Corona al asumir sus funciones de observar las leyes y cumplir lealmente sus deberes, y la necesidad de corregir o repara los yerros u ofensas que causaren. En nuestra América el juicio de residencia fue empleado usualmente, a veces como instrumento de venganza o de pérdida de la confianza real. Precisa los contornos del juicio de residencia el historiador del derecho Luis García de Valdeavellano al señalar: " Efectivamente, para la exigencia de responsabilidad de la Administración, el derecho romano del Bajo Imperio sometió a aquellos al deber de que, transcurrido el término de su mandato, permanecieran durante cincuenta días en los lugares que habían regido y administrado para que en ellos respondiesen de las querellas y quejas suscitadas por los actos...

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