La Transacción en Materia Administrativa en Francia
| Autor | Arnaud Martin |
| Cargo | Profesor asistente de Derecho Público, Universidad Montesquieu-Bordeaux IV |
- Original en francés, traducción enviada por el autor.
Consecuencia lógica de la multiplicación de los litigios que oponen la administración a personas privadas, las juridicciones administrativas francesas se enfrentan con la imposibilidad de juzgar en plazos razonables el conjunto de los asuntos que les están sometidos. La duración de los procedimientos contenciosos se alarga considerablemente, y el desarrollo del recurso a procedimiento de arreglo amistoso de los litigios, especialmente el de la transacción, apareció hace tiempo como necesario1.
El poder ejecutivo tiene gran sensibilidad ante este problema, y desde antiguo manifiesta un gran interés por la transacción2. Ya en 1850 una circular subrayaba su utilidad: "La administración tiene un interés real a lo que la represión, indulgente sin flaqueza y firme sin rigor, no sea exagerada. La preparación y la conclusión de las transacciones deben ser objeto de la más viva solicitud por parte de los jefes"3. Fue, sin embargo, a partir del principio de los años noventa cuando empezó el poder ejecutivo a interesarse realmente por el desarrollo de la transacción, y los gobiernos sucesivos a reflexionar sobre el asunto.
El 10 de julio de 1991, el Primer Ministro Edith Cresson confió a la Sección del Informe y de los Estudios del Consejo de Estado la tarea de hacer un estudio sobre los "modos alternativos de arreglo de los litigios en materia administrativa", estudio adoptado por la Asamblea General del Consejo de Estado el 4 de febrero de 19934. Sus conclusiones concuerdan globalmente con las que había expuesto la Agencia Judicial de la Hacienda en un estudio publicado tres años antes5: la vía de la transacción podía, a todas luces, llevar a un arreglo satisfactorio una gran parte de los litigios entre la administración y los administrados, con tal que los funcionarios conocieran mejor la posibilidad de esta práctica y que las personas privadas manifestaran menos desconfianza hacia ella. La consecuencia práctica de este estudio será la circular del 6 de febrero de 19956 relativa al desarrollo del recurso a la transacción para arreglar amistosamente los litigios. Se nota en ella el evidente propósito de llegar a un arreglo a la vez rápido y económico de los mismos.
En efecto, la transacción padece de cierta desafección. Semejante reticencia se encuentra en numerosos países: prohibición en Holanda, condiciones muy restrictivas en España, falta de formación de los funcionarios en Italia. La situación francesa está muy cercana de este último ejemplo: el régimen jurídico de la transacción se conoce poco y los funcionarios no siempre tienen los conocimientos necesarios para acudir al mismo. Es cierto que la transacción en materia administrativa toma mucho del derecho privado. Su definición viene dada por el artículo 2046 del Código Civil, que la describe como un contrato por el que las partes acaban una contestación actual o previenen una contestación futura. Su régimen jurídico está establecido, en gran parte, por el título quince del Código Civil y algunos pocos textos más, así como por la jurisprudencia administrativa. Todos ellos se limitan a concretar, confirmar o informar en algunos puntos las reglas de derecho privado, en particular para tener en cuenta la especificidad de los deberes de la administración que no es un agente económico como los demás, sino que tiene como función la de realizar el interés general.
Por ello, la transacción en materia administrativa se distingue de la transacción en derecho privado, lo que puede, por una parte explicar la insuficiencia de su utilización por razones que derivan de las condiciones de su ejercicio; por otra, aclarar las posibilidades y las condiciones del desarrollo, a todas luces deseable, de su práctica.
El fin de la transacción en materia administrativa consiste en permitir a la administración arreglar los litigios ahorrándose un pleito a menudo largo y costoso. Al tener un régimen jurídico en gran parte tomado del derecho civil, las condiciones de aplicación del procedimiento transaccional son muy poco apremiantes, lo que, paradójicamente, perjudica el desarrollo de su práctica: las personas privadas desconocen la especificidad de la misión de la administración, que consiste en buscar la solución más equitativa al litigio eventual, temiendo por una posible inseguridad jurídica.
La búsqueda de una solución rápida de los litigios no debe dar pie a cualquier tipo de inseguridad jurídica ni llevar a una violación del derecho. La utilidad práctica de la transacción llevó muy temprano a reconocer a la administración la posibilidad de acudir a ella. Su marco jurídico ha sido progresivamente precisado.
La competencia para transigir se reconocía al principio únicamente a las personas privadas. Fue progresivamente ampliada a las personas públicas.
Conforme al artículo 2045 del Código Civil, las personas privadas que entran en la vía de la transacción tienen que tener la capacidad de transigir, y la administración tiene que asegurarse de que el representante de una persona jurídica cumpla con esta condición, en particular por la verificación de los estatutos o de la deliberación por la cual un órgano colegial designa un mandatario. En caso de ejecución judicial o de liquidación de una sociedad, el juez comisionado tiene que autorizar el procedimiento. Al estar un litigio presentado delante de una jurisdicción judicial, el mandato de representante en justicia7 permite al abogado o al representante de una parte proponer o aceptar las ofertas de transacción. Delante del juez administrativo, la obtención de un mandato es necesaria8. Por fin, cuando un incapaz mayor o menor de edad es parte en la transacción, las disposiciones del artículo 389 y siguientes9 y del 488 y siguientes10 del Código civil tienen que cumplirse.
Por lo que se refiere a las personas públicas, ningún texto prohibe al Estado transigir, y el Consejo de Estado ha deducido de este hecho que los ministros tienen la competencia necesaria para acudir a este procedimiento en nombre del Estado11. La transacción en materia administrativa fue rápidamente aceptada por la doctrina que, al contrario del análisis de los civilistas, vio en ella la renuncia recíproca de las partes, no a sus derechos, sino a sus pretensiones. Progresivamente, su práctica fue extendida de los ministros y de los directores de la administración central, que pueden transigir en nombre de los ministros, y en beneficio de los prefectos y de los alcaldes en calidad de representantes del Estado en los departamentos y los municipios. Varios textos consagraron también el derecho a transigir de ciertas personas administrativas, como el Agente Judicial de la Hacienda Pública12. Del mismo modo, desde la ley de 5 de julio de 1985, el Estado puede transigir con las compañías de seguros en materia de accidentes de carretera, por ejemplo como deudor cuando su responsabilidad está empeñada, y el mismo derecho está reconocido a las demás colectividades públicas y a las empresas públicas. Pero la administración no puede transigir con una persona privada cuya responsabilidad penal está en juego sin que una disposición legislativa lo posibilite explícitamente13.
Las colectividades territoriales pueden transigir también. Este derecho fue reconocido primero a las municipalidades14, con condiciones de forma cada vez más flexibles: hoy las municipalidades transigen libremente, y más desde que la tutela del Estado sobre sus actuaciones ha sido suprimida15. El consejo municipal autoriza la transacciones y el alcalde las ejecuta. El derecho de transigir fue extendido a los "departamentos" (provincias), y a las empresas públicas por varios textos16.
Así pues, para dar al procedimiento cierta seguridad jurídica, no se reconoce indiferentemente a todas las partes implicadas en un litigio la competencia de transigir. En la misma tónica, la transacción no tiene como vocación la de permitir un arreglo amistoso del conjunto de los litigios entre la administración y los administrados.
Sólo algunos litigios pueden ser objeto de transacción.
Una transacción tiene que tener como objeto el de arreglar un litigio; no de precisar incertidumbres ni de resolver una cuestión teórica, sino de obtener el reconocimiento de un derecho, o de precisar sus modalidades, su validez o su amplitud17. Las cuestiones que pueden ser objeto de una transacción son muy diversas, pero se puede, sin embargo, poner de manifiesto un conjunto de características generales comunes.
La mayoría de las veces, la transacción versa sobre una cuestión de responsabilidad. La administración puede, bien aceptar en parte las exigencias de la víctima, bien reducir las suyas con respecto al autor de un daño. Como contrapartida de la reparación inmediata por el pago de una indemnización, la víctima renuncia a una demanda. Pero...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba