Transformacoes da area-alvo da Operacao Urbana Vila Leopoldina-Jaguare pelo mercado imobiliario: a verticalizacao residencial como motor de desenvolvimento urbano.
| Autor | Abascal, Eunice H. |
| Cargo | Texto en portugués |
RESUMO | Na cidade contemporânea, o ambiente construído vem se modificando, observando-se a presença de áreas em transformação de uso e esvaziamento. Em São Paulo, a transformação do ambiente construído mediante esse processo, frente à dinâmica de ocupação do solo e reconfiguração de áreas pela via do mercado imobiliário, parece se consagrar como a principal força de produção do espaço urbano, apesar da existência de instrumentos urbanísticos de indução do desenvolvimento da cidade, articulado pela regulação do poder público municipal. Uma intensiva e prioritária produção do espaço urbano, pela mão dos empreendedores imobiliários, vem sendo observada na cidade de São Paulo, revelandose desvinculada, de modo geral, de planos e projetos que poderiam induzir a realização de um espaço urbano planejado e sinérgico. Operações Urbanas (OU) e Operações Urbanas Consorciadas (OUC) são os instrumentos que em tese deveriam produzir uma articulação entre os interesses públicos e privados na produção de uma cidade mais justa e equitativa. O artigo apresenta uma análise crítica da OUC Vila Leopoldina-Jaguaré, que embora tenha se apresentado como possibilidade de transformação de um perímetro pela via do piano e projeto urbano, jamais foi regulamentada em lei, dando oportunidade a uma ocupação exclusivamente realizada por empreendimentos imobiliários.
PALAVRAS CHAVE | projeto urbano, política urbana, mercado imobiliário
ABSTRACT | Built environment has changed in contemporary cities, and the presence of transformations in uses and emptiness of certain areas. In Sao Paulo, the dynamics of land uses and the reconfiguration of areas by real estate market have proved themselves as the main force of production of urban spaces. This holds true even though urban instruments for the induction of city development, articulated by the regulation of municipal public powers, exist. An intensive and prioritary production of urban space by two real estate entrepreneurs has been observed in the city of Sao Paulo. It reveals itself as, generally, separated from projects and plans that could induce the creation of a planned and synergic urban space. Operações Urbanas (OU) and Operações Urbanas Consorciadas (OUC) that hypothetically should produce ah articulation between public and private interests in the production of a fair and equal city. This article presents a critical analysis of such an operation, OUC Vila Leopoldina--Jaguaré, that though presented as a possibility for the transformation of a perimeter through urban planning and projects, was never legally regulated giving opportunity to an occupation exclusively driven by real estate projects.
KEY WORDS | urban project, urban policy, real state market
Questões de partida
O ambiente construído da cidade contemporânea vem se modificando, com a presença de áreas em transformação de uso e processos de esvaziamento. O fenômeno tem como causa transformações produtivas em curso desde os anos de 1980, acarretando uma nova dinâmica industrial e logística de distribuição de bens, mercadorias e informação, além de impactos da desconcentração de atividades secundárias (Diniz, 1996). Lógicas econômicas que incidem na cidade, e a força de interesses privados vinculados ao mercado, atuam de modo decisivo sobre a valorização do solo, acentuando a especulação imobiliária de modo amplo e em algumas áreas de oportunidade, em um sentido inverso ao caráter social e à qualidade ambiental, inerentes à essência da cidade. Contrapondo-se a este fenômeno que parece inexorável e unidirecional, instrumentos urbanísticos têm sido adotados em diversos países, sobretudo naqueles capazes de expressar consensos sob a forma de plano e projeto urbano, conciliando interesses e valorizando o caráter coletivo da cidade, mediante participação social.
Cabe salientar que o Brasil, com a elaboração do Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001), foi reconhecido pelos organismos internacionais, em especial nos Fóruns Urbanos Mundiais do UN-Habitat, como o país que se antecipou na elaboração de instrumentos político institucionais inovadores de intervenção urbana. Por meio de mecanismos efetivos de participação social e articulação público-privada em projetos urbanos, entre eles, as Operações Urbanas (OU) e Operações Urbanas Consorciadas (OUC) promover-se-ia o desenvolvimento urbano, induzido a partir de planejamento em nível municipal.
No entanto, a transformação do ambiente construído da cidade de São Paulo, a ocupação do solo e a reconfiguração de suas áreas pela via do mercado imobiliário, parecem se consagrar como a principal força de produção do espaço urbano, apesar da existência de instrumentos urbanísticos de indução do desenvolvimento da cidade incorporados pela regulação do poder público municipal.
A questão crítica que este artigo enuncia, assinala uma intensiva e prioritária produção do espaço urbano pelos empreendedores imobiliários, observada hoje em São Paulo, desvinculada ou escassamente induzida por planos e projetos que deveriam intermediar a transformação da cidade de maneira planejada e sinérgica. A prática de mercado que consagra a prioridade de empreendimentos imobiliários, minimiza um possível equilíbrio entre edificação e ambiente urbano, equilíbrio este que poderia ser alcançado pela implementação dos planos propostos para a cidade. Cabe assinalar que a aplicação de instrumentos urbanísticos institucionalizados no Brasil, permitiria balancear interesses privados e coletivos na produção do espaço urbano.
No Brasil, as Operações Urbanas (OU) foram definidas pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001), como parcerias de natureza público-privadas, cujo efeito fundamenta o desenvolvimento urbano com base no planejamento de nível municipal (Ministério das Cidades, 2009). O conceito de Operação Urbana define a transformação induzida de áreas-alvo, bem como a aplicação de mecanis mos compensatórios a partir de instrumentos urbanísticos, com a finalidade de um possível combate à exclusão e à desigualdade, bem como o enfrentamento de desequilíbrios diversos, ao gerir soluções planejadas para esses problemas.
Desta maneira, as OU enfatizam--como um sistema integrado de intervenções atuando em diversos níveis (social, econômico, territorial e ambiental), o caráter prioritário da regulação pública, submetendo a essa esfera, decisões de variada ordem. Esses instrumentos foram concebidos como meio de regulação pelo poder público, das transformações de uso e configuração do espaço urbano, de que são exemplo as Operações Urbanas (OU) e Operações Urbanas Consorciadas (OUC). Tomando como referência para a análise uma área definida como Operação Urbana pelo Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (aprovado em 2002)--a região da Vila Leopoldina-Jaguaré, na região oeste da cidade--o artigo aborda o descolamento entre plano e projeto, e a concretização da cidade real por empreendimentos imobiliários que viabilizam a produção de um espaço urbano, que prioriza o domínio privado frente ao público. A defasagem entre a política urbana e a velocidade e intensidade da dinâmica imobiliária nesta área, induz ao surgimento de edifícios enclausurados nos próprios lotes e cujo fechamento estabelece uma marcante dicotomia entre público e privado, voltando as costas à ambiência urbana, que é a expressáo dos valores coletivos.
Os instrumentos urbanísticos aqui conceituados como inovadores, nasceram como meios capazes de induzir a transformação de áreas urbanas e fundamentar projetos urbanos, instrumentos para a transformação estrutural de um fragmento, amparada na gestão articulada entre o poder público e a iniciativa privada, articulação que definiria o projeto urbano (Montandon & Souza, 2007). Esta relação entre instrumentos e projetos, possibilitaria a transformação total do ambiente construído e não a exclusiva realização de empreendimentos imobiliários. Vislumbrava-se, com seu enunciado, a possibilidade de intervir em áreas ou perímetros definidos com base em recursos financeiros, gerados dentro do perímetro-alvo, na forma de contrapartidas destinadas ao poder público e resgatados como direito de exceção dos índices de verticalização previstos pelo Plano Diretor e pela Lei de Zoneamento e Uso do Solo (Castro, 2006). Entretanto, pode-se afirmar que a aplicação desse instrumento apequena-se na forma de uma política reducionista, desvinculada da regulação pública da produção do espaço urbano, de forma a garantir a qualidade total do ambiente e pautada na ação mercadológica, que tem como mote a construção introvertida de produtos imobiliários. A apropriação do território pelo mercado, em face da não implementação ou implementação parcial de projetos urbanos pelo Estado, tem como resultado a morosidade ou esquecimento da requalificação do espaço público e do ambiente construído, recrudescendo práticas que conferem prioridade à realização do capital na forma de ativos imobiliários. Tal recorrência faz emergir um uso que se dá, na verdade, por detrás de grades, em um espaço de "uso coletivo" e para poucos.
Em São Paulo, as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) foram introduzidas nos Planos Diretores de 1985, 1988, 1991 e 2002. Consistem em instrumento de transformação da cidade, com potencialidade para fortalecer a relação entre plano e projeto urbano e, com base nesse vínculo, garantir ganhos expressivos para o interesse público. Conforme o Estatuto da Cidade, uma Operação Urbana Consorciada implica em definir um perímetro de atuação, proposto de maneira articulada a um programa de ocupação do solo, vinculado ao atendimento econômico e social à população diretamente atingida pelas intervenções. Essa proposta, que articula a transformação do território à regulação de impactos sociais frutos de intervenções no espaço urbano foi enunciada pelo Estatuto da Cidade, para facultar a intervenção do poder público, na forma de planejamento, e sanar eventuais desequilíbrios gentrificadores (Somekh & Campos...
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